II SAB/Bk 10/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Psychiatrycznego Zakładu Opieki Zdrowotnej im. S. D. w C. w przedmiocie wydania zaświadczenia o stanie zdrowia oddala skargę II SAB/Bk 10/07 UZASADNIENIE W dniu 17 sierpnia 2006 r. J. B. skierował do Dyrektora Samodzielnego Publicznego P. Zakładu Opieki Zdrowotnej w C. pismo zawierające kilka wniosków, w tym będący przedmiotem niniejszej sprawy wniosek o wydanie zaświadczenia o "aktualnym stanie zdrowia [...], ze szczególnym uwzględnieniem, czy dalsze przebywanie w zakładzie jest konieczne". Wnioskodawca wskazał, iż zaświadczenie jest mu niezbędne do ubiegania się o uchylenie internacji (k. 52). W dniu [...] sierpnia 2006 r. Dyrektor SP ZOZ wydał J. B. zaświadczenie, w którym stwierdził, iż w/w "przebywa na leczeniu w tutejszym szpitalu na oddziale V [...] od [...] lutego 2006 r. do nadal z powodu choroby" (k. 53). J. B. złożył w dniu 29 sierpnia 2006 r. do Marszałka Województwa P. zażalenie "na niewydanie zaświadczenia o określonej treści" zarzucając organowi obrazę przepisu art. 218 Kpa poprzez niepodporządkowanie się obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu. Wniósł o nakazanie wydania zaświadczenia o stanie jego zdrowia [...] i konieczności dalszego pobytu w szpitalu. W uzasadnieniu wskazał, iż zamiast żądanego zaświadczenia otrzymał zaświadczenie o fakcie pobytu w szpitalu, co nie stanowi wykonania jego żądania, a zawarte w tym dokumencie informacje są mu zbędne. Powołał się na przepis art. 219 Kpa. W odpowiedzi na zażalenie Dyrektor SP ZOZ w C. pismem z dnia 05 października 2006 r. przekazującym zażalenie Marszałkowi Województwa P. - poinformował J. B., iż otrzymał on zaświadczenie lekarskie zgodne ze stanem faktycznym, zaś zakres informacji, o które prosił, przekracza formułę zaświadczenia lekarskiego. Wskazano, iż informacja o konieczności pozostawania w szpitalu zawiera się w formule opinii lekarskiej, szczególnie w sytuacji, gdy w stosunku do pacjenta stosowana jest detencja w postaci umieszczenia w zakładzie zamkniętym - ma to miejsce w przypadku J. B. na podstawie orzeczeń sądów karnych. Podano, iż w dniu 13 czerwca 2006 r. została wydana opinia [...] o stanie zdrowia wnioskodawcy i konieczności stosowania środka zabezpieczającego, do której to opinii, jak i do całej własnej dokumentacji medycznej, pacjent ma wgląd. W dniu 27 grudnia 2006 r. J. B. wniósł jednym pismem dwie skargi na bezczynność: - Dyrektorowi SP ZOZ w C. zarzucił nierozpoznanie w sposób i w trybie przewidziany przepisami Rozdziału VII KPA wniosku z dnia 17 sierpnia 2006 r. o wydanie zaświadczenia o stanie zdrowia – skarga ta jest rozpoznawana w sprawie niniejszej; - Marszałkowi Województwa P. zarzucił bezczynność polegającą na nierozpoznaniu zażalenia z dnia 29 sierpnia 2006 r. na bezczynność Dyrektora SP ZOZ w C. – skarga została zarejestrowana w tutejszym sądzie pod sygnaturą II SAB/Bk 7/07. Uzasadniając skargę na bezczynność Dyrektora SP ZOZ J. B. wskazał, iż organ ten w ustawowym terminie nie wydał zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku z dnia 17 sierpnia 2006 r. Z uwagi na brak odpowiedzi wniósł zażalenie na bezczynność organu. Dopiero w dniu 05 października 2006 r. uzyskał odpowiedź, z której wynikało przekazanie zażalenia Marszałkowi Województwa P. Wskazał, iż wobec przekroczenia terminów do rozpoznania sprawy skarga na bezczynność jest, jego zdaniem, zasadna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor SP ZOZ w C. pismem z dnia 22 lutego 2007 r. ustosunkował się do wielu kwestii związanych z wnioskami J. B. składanymi od marca 2006 r., a dotyczącymi wydawania spornych zaświadczeń o jego stanie zdrowia i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. W trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego Dyrektor SP ZOZ w C. postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. odmówił J. B. wydania zaświadczenia, o wydanie którego w/w wniósł w dniu 17 sierpnia 2006 r. Wywiódł, iż zgodnie z art. 203 § 1 k.k.w. do sprawy o uchylenie internacji nie jest wymagane zaświadczenie o stanie zdrowia, a opinia [...] sporządzona przez biegłych. Wniosek nie był zatem prawnie uzasadniony. J. B. nie wykazał również interesu faktycznego w otrzymaniu zaświadczenia. Na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. skarżący J. B. obszernie wyjaśnił swoje żądanie. Wskazał, iż pierwszy wniosek o wydanie przez Dyrektora SP ZOZ zaświadczenia o jego stanie zdrowia był przedmiotem postępowania toczącego się przed tutejszym sądem w sprawie o sygn. akt II SAB/B 50/06, w której wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006 r. sąd uwzględnił skargę na bezczynność organu. Ponowny wniosek złożył w dniu 17 sierpnia 2006 r. i również, jego zdaniem, ten wniosek nie został przez organ rozpoznany, co spowodowało wniesienie skargi na bezczynność Dyrektora SP ZOZ (sprawa niniejsza) połączonej ze skargą na bezczynność Marszałka Województwa P. (sprawa o sygn. akt II SAB/Bk 7/07). Wskazał, iż w odpowiedzi na swoje żądanie z dnia 17 sierpnia 2006 r. otrzymał postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. wydane przez Dyrektora SP ZOZ o odmowie wydania zaświadczenia, które również zaskarżył (sprawa o sygn. akt II SA/Bk 487/07). Precyzując końcowe stanowisko J. B. złożył dwa wnioski: - o ukaranie organu grzywną, albowiem jego zdaniem dołączone do akt sądowych dokumenty nie dotyczą niniejszej sprawy - wniosek ten został wyłączony do odrębnego rozpoznania i zarejestrowany pod sygn. akt II SO/Bk 12/07; - o stwierdzenie w rozpoznawanej sprawie bezczynności organu od dnia 24 sierpnia 2006 r. do dnia [...] marca 2007 r. Skarżący do uznania sądu pozostawił orzeczenie w przedmiocie zobowiązania do wydania zaświadczenia. Wniósł o zasądzenie kosztów stawiennictwa do sądu. Pełnomocnik organu na rozprawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, iż zarówno zaświadczenie z dnia [...] sierpnia 2006 r., jak i postanowienie z dnia [...] marca 2007 r. wydano w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 17 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem sąd nie podzielił podniesionego w niej zarzutu pozostawania przez Dyrektora SP ZOZ w C. w bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem J. B. z dnia 17 sierpnia 2006 r. o wydanie zaświadczenia o stanie zdrowia. Sąd administracyjny dokonuje kontroli postępowania administracyjnego pod względem zgodności z prawem tj. z przepisami procesowymi i przepisami prawa materialnego - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Merytoryczna ocena działalności administracji publicznej (zgodność z przepisami prawa materialnego) dopuszczalna jest tylko w przypadku, gdy sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych tj. gdy mieści się w jednej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Przystępując do oceny dopuszczalności skargi w sprawie niniejszej należy zwrócić uwagę na dominujący w orzecznictwie pogląd, iż skarga na bezczynność, w tym na bezczynność w sprawie, której przedmiotem jest wydanie zaświadczenia, należy do właściwości sądów administracyjnych i jest dopuszczalna (vide wyroki WSA w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 316/07, nie publ. i z dnia 14 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 50/06, nie publ. oraz wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II GSK 255/05, nie publ.). Autorzy takiego stanowiska wskazują, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może się zakończyć zaskarżalnym zażaleniem postanowieniem o odmowie jego wydania – art. 219 Kpa, zaś zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje m.in. na postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszym postępowaniu na uwagę zasługuje zwłaszcza wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SAB/Bk 50/06, w którym wprost przesądzono, iż dopuszczalna jest skarga na bezczynność Dyrektora Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej prowadzącego sprawę o wydanie zaświadczenia. W orzeczeniu tym wskazano, iż zgodnie z art. 217 § 1 Kpa zaświadczenie wydaje organ administracji publicznej. Relacja pomiędzy publicznym zakładem opieki zdrowotnej będącym w istocie zakładem administracyjnym, a osobą korzystającą z jego świadczeń (pacjentem), ma charakter stosunku administracyjnoprawnego. Kierownik takiego zakładu mieści się zatem w pojęciu organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa i art. 217 § 1 Kpa, a jego rozstrzygnięcia w przedmiocie wydawania zaświadczeń kognicja sądu administracyjnego obejmuje. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela zaprezentowany powyżej pogląd, czego konsekwencją było uznanie wniesionej w sprawie niniejszej skargi J. B. na bezczynność Dyrektora SP ZOZ za dopuszczalną i przystąpienie do jej merytorycznej oceny przy spełnieniu wymogu formalnego – wyczerpania trybu zażaleniowego. Decydujące dla rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy w sprawie miał miejsce stan bezczynności organu. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera normatywnej definicji tego pojęcia, wskazuje jedynie w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność. Definicja taka została natomiast wypracowana w doktrynie w oparciu o treść art. 37 Kpa, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia. Bezczynność występuje zatem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 86). Analiza przepisów Rozdziału VII KPA uprawnia do wniosku, iż postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia może się zakończyć dla strony pozytywnie (częściowo pozytywnie) lub negatywnie. Przypadki negatywnego rozstrzygnięcia zostały wprost wymienione w przepisie art. 219 KPA i należą do nich: postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Takie zakończenie sprawy jest możliwe najczęściej wówczas, gdy organ nie posiada danych, których potwierdzenia dotyczy żądanie, organ jest niewłaściwy w sprawie, strona nie wykazała interesu prawnego, gdy jej żądanie dotyczy poświadczenia nieprawdy (vide wyroki NSA z dnia 30 marca 2001 r. w sprawie sygn. akt III SA 2456/00, nie publ. i z dnia 03 listopada 1999 r. w sprawie sygn. akt I SA 80/99, Lex nr 4667 oraz M Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, wyd. II, tezy do art. 219 Kpa). Innym sposobem zakończenia przedmiotowego postępowania może być wydanie zaświadczenia, z tym, że może mieć ono treść wskazaną przez stronę lub niezgodną z jej żądaniem. Ten ostatni przypadek może wystąpić w sytuacji, gdy organ dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia (a zatem istnieje obiektywna możliwość potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego), jednak np. strona niewystarczająco precyzuje swoje żądanie (vide Z. Kmiecik, Glosa do postanowienia NSA z dnia 03 marca 1993 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 1818/92, Przegląd Sądowy 1998/6 s. 113 i n. oraz G. Łaszczyca "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze 2005, tezy do art. 219 Kpa). W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, iż dla skutecznego uniknięcia zarzutu pozostawania w bezczynności organ ma obowiązek zakończyć postępowanie o wydanie zaświadczenia w jeden z w/w sposobów, przy czym powinno to nastąpić w terminie wskazanym w przepisie art. 217 § 3 Kpa, tj. niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu siedmiu dni od złożenia wniosku. Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska będzie zatem stwierdzenie, iż skarga podlega oddaleniu, gdy na datę jej wniesienia stan bezczynności wyeliminowano w sposób wyżej wskazany. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, albowiem postępowanie wszczęte przez J. B. wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2006 r. zakończyło się już w dniu [...] sierpnia 2006 r. wydaniem zaświadczenia zawierającego informację, iż w/w nadal przebywa w szpitalu z powodu choroby (zaświadczenie skarżący złożył do akt na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. k. 53). Co prawda treść tego dokumentu nie satysfakcjonowała wnioskodawcy, jednak nie zmienia to faktu, że organ zamknął postępowanie w jeden z dopuszczalnych sposobów w ustawowym terminie siedmiu dni od daty zgłoszenia żądania (wydanie zaświadczenia). W przedmiotowej sprawie nie mamy zatem do czynienia z bezczynnością organu w rozumieniu art. 37 § 1 Kpa w zw. z art. 217 § 3 Kpa, albowiem czynność nastąpiła, tyle że nie satysfakcjonowała strony (por. wyrok NSA z dnia 03 lipca 1996 r. w sprawie sygn. akt I SA/Łd 196/96, nie publ.). Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd nie jest uprawniony do badania prawidłowości merytorycznej treści zaświadczenia. Na marginesie powyższych rozważań wskazać można, iż co prawda przepisy Kpa nie przewidują możliwości weryfikacji treści zaświadczenia z wykorzystaniem administracyjnych i sądowych środków prawnych, jednak osoba nie zgadzająca się z treścią wystawionego jej zaświadczenia, może żądać wydania nowego dokumentu (o innej treści) odnośnie do tego samego stanu prawnego lub faktycznego. W przypadku, gdy organ na skutek ponownego żądania wyda postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści, wnioskujący ma prawo wniesienia zażalenia na to postanowienie zgodnie z art. 219 Kpa (vide Z. Kmiecik "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10 s. 58 i n.). Ustosunkowując się do treści zgłoszonego na rozprawie w dniu 05 lipca 2007 r. żądania "stwierdzenia bezczynności organu w okresie od 24 sierpnia 2006 r. do 14 marca 2007 r." oraz "pozostawienia do uznania sądu orzeczenia w przedmiocie zobowiązania do wydania zaświadczenia" wskazać trzeba, iż żądanie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. w wypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z kolei w przypadku, gdy sąd stwierdzi brak podstaw do uwzględnienia skargi oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (gdy stan bezczynności wyeliminowano na datę wniesienia skargi, co miało miejsce w sprawie niniejszej) lub też umarza postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (gdy wyeliminowano bezczynność w okresie pomiędzy wniesieniem skargi a jej rozpoznaniem). Orzeczenie sądu nie ma zatem charakteru uznaniowego i sąd może orzec wyłącznie w sposób wskazany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ta nie zawiera sposobów rozstrzygnięcia żądanych przez skarżącego. Marginalnie tylko wskazać można, iż wniosek skarżącego o ukaranie organu grzywną za nienadesłanie odpowiedzi na skargę i stosownych akt administracyjnych (skarżący uważa, że odpowiedź na skargę nie dotyczy niniejszego postępowania) został wyłączony do odrębnego rozpoznania postanowieniem wpisanym do protokołu rozprawy. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na oddalenie skargi nie mógł zostać uwzględniony wniosek J. B. o zwrot poniesionych kosztów postępowania, albowiem zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd – zgodnie z art. 200 p.p.s.a.