II SAB/Bk 113/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L. Ż. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza S. do załatwienia wniosków skarżącej L. Ż. z dnia [...] lipca 2014 roku i dnia [...] lipca 2014 roku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi S. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Burmistrza S. na rzecz skarżącej L. Ż. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. L. Ż. – właścicielka działki nr geod. [...], wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. wystąpiła do Burmistrza S. o wszczęcie postępowania z art. 29 ustawy - Prawo wodne w związku z naruszeniem stosunków wodnych na jej działce przez J. F., który jej zdaniem, zasypał całkowicie przepust znajdujący się na drodze położonej na działce gminnej ozn. nr geod. [...] w miejscowości M. N. w Gminie S. Jednocześnie L. Ż. w dniu [...] lipca 2014 r. złożyła w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B. wniosek "o przywrócenie stanu wody na gruncie'", w którym zażądała od Kolegium "nakazania Gminie S. przywrócenia stanu wody na gruncie na działce stanowiącej jej własność, poprzez odbudowę przepustu stanowiącego część rowu melioracyjnego S-[...] na odcinku pod drogą gminną oznaczoną numerem geodezyjnym [...]". Kolegium stwierdziło brak właściwości rzeczowej i pismem z dnia [...] lipca 2014 r. przekazało wniosek według właściwości Burmistrzowi S., stwierdzając, że winien on być załatwiony w trybie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Burmistrz S. po otrzymaniu przedmiotowych wniosków połączył je do wspólnego rozpatrzenia, na podstawie art. 62 K.p.a. Następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował J. F., że zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, utrzymanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, do których zaliczany jest rów S[...] należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Mając to na uwadze organ zwrócił się do niego z prośbą o niezwłoczne oczyszczenie (udrożnienie) przedmiotowego rowu w celu umożliwienia swobodnego spływu wód do cieku podstawowego rzeka S. W związku z tym, że organ nie podjął żadnych innych czynności, L. Ż. złożyła do SKO w B. zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy nakazania Gminie S. przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego. SKO postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. uznało zażalenie za uzasadnione. Na skutek tego postanowienia Burmistrz S. w dniu [...] października 2014 r. przeprowadził oględziny działek nr geod. [...] i [...]. W piśmie z tego samego dnia organ zwrócił się do SKO z prośbą o sprecyzowanie czego ma dotyczyć przedmiot sprawy i czy Gmina S. poprzez swoje działania spowodowała szkodę dla gruntów sąsiednich (prośba została ponowiona w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r.). W dniu [...] listopada 2014 r. L. Ż. złożyła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza S. w sprawie nakazania Gminie S. przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego. Wniosła o stwierdzenie bezczynności, orzeczenie o istnieniu obowiązku Gminy polegającego na odbudowie przepustu na drodze gminnej – działce o nr geod. [...] w terminie do [...] listopada 2014 r. oraz zagrożenie organowi grzywną w razie niewykonania obowiązku a także o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość w związku z wydaniem w dniu [...] grudnia 2014 r. postanowienia o odmowie wszczęcia na wniosek L. Ż. postępowania w sprawie nakazania Gminie S. przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego. Organ podał, że odmówiono wszczęcia postępowania i prowadzenia go w kierunku wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne z racji tego, że droga nie jest drogą gminną, a drogą wewnętrzną położoną na nieruchomościach gminnych i dysfunkcja przepustu nie jest przyczyną naruszenia stosunków wodnych, a zalewanie gruntów skarżącej wynika z niewłaściwego utrzymywania biegnącego po granicy jej działki rowu melioracyjnego przez samą skarżącą oraz przez jej sąsiada – J. F. Zdaniem organu w sprawie powinien być zastosowany art. 77 ustawy – Prawo wodne, nakazujący zainteresowanym właścicielom nieruchomości utrzymywanie urządzeń melioracji szczegółowych w należytym stanie. Organ przyznał, że wprawdzie omyłkowo niezwłocznie po otrzymaniu wniosków L. Ż. nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne (nie zakończył postępowania formalnie), ale podjął w sprawie niezbędne czynności, które sprawę kończyły w znaczeniu materialnym. A mianowicie w dniu [...] lipca 2014 r. wystąpił do J. F. z wezwaniem do udrożnienia na podstawie art. 77 ustawy - Prawo wodne rowu melioracyjnego. Innych działań formalnoprawnych w myśl obowiązujących przepisów ustawy - Prawo wodne organ podjąć nie mógł, ponieważ nie było ku tym działaniom podstawy prawnej. Równolegle do wezwania J. F. do udrożnienia rowu organ we własnym zakresie, na podstawie art. 77 ustawy - Prawo wodnej kontynuował działania zmierzające do odbudowy przepustu. Organ wywiódł, że uznaje za niezbędne przywrócenie przepustu, który przestał pełnić swoje funkcje w 2007 r. Jednak dysfunkcji tego przepustu nie uznaje za przyczynę zalewania działek skarżącej. Zdaniem organu odbudowa przepustu będzie nie przywróceniem stanu poprzedniego w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, albowiem nie zachodzą w sprawie przesłanki do takiej kwalifikacji docelowego jego przywrócenia, a wyłącznie działaniem w ramach suwerennej realizacji właścicielskich zadań Gminy S., właściciela drogi wewnętrznej. Ponieważ odbudowę przepustu organ realizuje niezależnie od poglądu L. Z. na kwestię obowiązku Gminy S. w zakresie przywrócenia stanu poprzedniego na działkach stanowiących jej własność w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne (organ uznaje, że brak przepustu nie ma żadnego wpływu na zalewanie działki stanowiącej własność skarżącej) - nie ma żadnych podstaw prawnych, by przyjąć, że odbudowę przepustu organowi należy nakazać na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne. Tym bardziej, że faktem jest, że do zalewania gruntu skarżącej przyczynia się ona sama, albowiem w warunkach samowoli wodnoprawnej bez wymaganych pozwoleń wykonała rów melioracyjny, co zaburzyło lokalne stosunki wodne. L. Ż. rów wybudowała samowolnie nie tylko na swoich działkach, ale też naruszyła granice wchodząc w grunty Gminy S. Organ podał, że w 2014 r. zakończył opracowywanie dokumentacji technicznej niezbędnej dla odbudowy przepustu (w kwietniu sporządzono projekt budowlany i operat wodno-prawny) oraz uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przepustu. Przepust zostanie zrealizowany niezwłocznie po uzyskaniu kolejnych, niezbędnych decyzji. W konkluzji organ podał, że kwestia przywrócenia stanu poprzedniego w trybie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne i kwestia odbudowy przepustu do której Gmina S. poczuwa się jako właściciel drogi wewnętrznej są kwestiami rozłącznymi. W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2015 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, dodatkowo wnosząc o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma podjęto polemikę dotyczącą zasadności omówienia wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie sprawy) jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, jeśli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję (lub inny akt), choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności a sąd nie może zobowiązać go do wydania aktu jak stanowi art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. (vide wyroki w sprawach II SAB/Kr 186/14 z 12 sierpnia 2014 r.; II SAB/Sz 43/14 z 17 lipca 2014 r.; II SAB/Wa 42/14 z 6 maja 2014 r.; II SAB/Bk 87/11 z 6 marca 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Orzecznictwo i doktryna (vide T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467) w tym przedmiocie pozostają jednolite. Jak podkreślił NSA w wyroku z 17 grudnia 2013 r. w sprawie I OSK 2114/13 "Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności" (CBOSA). Podkreślić należy, że istotna jest dla sposobu załatwienia skargi na bezczynność przez sąd także data wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny w stosunku do daty złożenia skargi na bezczynność i daty orzekania przez sąd. W sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego – po wniesienia skargi na bezczynność - sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność (bądź przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (vide postanowienie NSA w sprawie II OSK 1953/12 z 18 września 2012 r. oraz wyroki w sprawach II SAB/Wa 323/13 z 13 marca 2014 r., II SAB/Wa 653/13 z 21 marca 2014 r., II SAB/Łd 1/14 z 4 marca 2014 r., CBOSA). Zaś w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, sąd administracyjny oddala skargę. W takiej sytuacji nie ma obowiązku (ani podstawy) do stwierdzenia charakteru naruszenia prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Nie ma także podstawy do ewentualnego wymierzenia grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Te bowiem rozstrzygnięcia "dodatkowe" zostały przez ustawodawcę przewidziane dla uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W przypadku bezczynności, jej klasycznym przykładem jest niewydanie aktu administracyjnego przy zachowaniu terminów określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. zarówno w dacie wniesienia skargi na bezczynność, jak i w dacie jej załatwienia przez sąd. Drugą sytuacją jest pozostawanie organu w bezczynności w dacie wniesienia przez stronę skargi na bezczynność, ale usunięcie jej przed załatwieniem skargi przez sąd. Taka skarga mimo niemożności zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego przynosi oczekiwany efekt przez skarżącego, co mimo umorzenia postępowania pozwala ocenić ją jako uzasadnioną i orzec o charakterze bezczynności, ewentualnie wymierzyć grzywnę. Z akt sprawy niniejszej wynika, że organ miesiąc po złożeniu skargi na bezczynność wydał postanowienie o odmowie wszczęcia na wniosek L. Ż. postępowania w sprawie nakazania Gminie S. przywrócenia stanu wody na gruncie do stanu poprzedniego. Skarga została bowiem złożona do organu (za pośrednictwem którego jest składana do sądu) w dniu [...] listopada 2014 r., natomiast postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane w dniu [...] grudnia 2014 r. Wynikająca z akt sprawy okoliczność załatwienia sprawy w formie procesowej już po złożeniu skargi na bezczynność organu uczyniła bezprzedmiotowym wyłącznie konieczność zobowiązywania organu do załatwienia wniosku. Dlatego w pkt 1 wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza S. do załatwienia wniosków skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r. i [...] lipca 2014 r. Jak już wskazano powyżej umorzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. W ocenie Sądu bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. W przypadku bezczynności z rażącym naruszeniem prawa chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Wymienione kryteria zawsze należy jednak odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. W niniejszej sprawie, skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organ administracji publicznej działań zmierzających do wydania aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zasadą wynikającą z art. 35 K.p.a. jest, że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody, którymi dysponuje organ, bądź takie które są mu znane (art. 35 § 2 K.p.a.). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Natomiast stosowanie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia przez ponad pół roku od dnia złożenia wniosków. Bezczynność organu trwała pomimo jej stwierdzenia przez SKO postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Organ nie dopełnił przy tym obowiązku zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. Takie działanie powinno być zatem ocenione jako niewłaściwe i stanowi o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Z tego też powodu, w ocenie Sądu, zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. kary grzywny w kwocie 500 zł (pkt 3 wyroku). Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze, że jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Niewygórowana kwota grzywny, w stosunku do jej maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. jako dziesięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, uzasadniona została jedynie faktem braku potrzeby zobowiązywania organu do zakończenia postępowania. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Stąd też argumentacja zawarta w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej dotycząca zasadności odmowy wszczęcia postępowania nie dotyczy istoty sprawy. Zasadność takiej argumentacji miałaby miejsce w sprawie ze skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (240 zł) - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2103 r., poz. 490).