II SAB/Bk 175/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do załatwienia, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, wniosku skarżącej J.W. z dnia [...] września 2019 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. nie przyznaje od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej J.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. J. W. zwróciła się drogą komunikacji elektronicznej, tj. przez skrzynkę ePUAP, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, czy do organu napływają w 2019 r. podania skierowane do innych organów podatkowych w rozumieniu art. 170 Ordynacji podatkowej, zaś w przypadku odpowiedzi pozytywnej o wskazanie, ile jest takich spraw, które organy podatkowe są właściwe i w jakim odstępie czasu od wpływu podania organ przekazuje je według właściwości? Wniosek został doręczony organowi w dniu [...] września 2019 r. We wniosku wnioskodawczyni wskazała, aby żądaną informację oraz korespondencję kierować na jej skrzynkę ePUAP: /[...]/domyslna. W dniu 8 października 2020 r. J. W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w zakresie ww. wniosku, wskazując, że do chwili wniesienia skargi nie uzyskała odpowiedzi organu, tj. ani wnioskowanej informacji, ani decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") oraz o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w ww. wysokości. Pismem z dnia [...] października 2020 r. organ poinformował, że w dniu [...] września 2019 r. nie wpłynął do niego wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, zaś z uwagi na brak wystosowania przez skarżącą ponaglenia, wniósł o odrzucenie skargi. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca wskazała, że w skardze podała nr UPP wygenerowanego wskutek wysłania przez nią wniosku z dnia [...] września 2019 r., w związku z czym organ miał możliwość jego zweryfikowania. Do pisma załączyła wniosek z dnia [...] września 2019 r. oraz UPP wygenerowane przez platformę ePUAP, potwierdzające doręczenie wniosku organowi w ww. dniu. Pismo to wraz z załącznikami zostało doręczone organowi w dniu [...] listopada 2020 r. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. organ poinformował, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Organ załączył zrzut ekranu skrzynki odbiorczej ePUAP obejmującej okres od 11 lipca 2019 r. do 3 grudnia 2019 r. oraz odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia [...] września 2019 r., w której wskazał, że w 2019 r. wpłynęło do Kolegium pięć odwołań od decyzji organów podatkowych, które wysyłane są do organu właściwego w dacie ich wpływu, bądź w dniu następnym, a także, że właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy jest organ, który wydał stronie zaskarżoną decyzję, co wynika z przepisów Ordynacji podatkowej, a zatem tego rodzaju informacja nie jest informacją publiczną. W adnotacji zawartej przy wymienionych załącznikach do ww. pisma, organ zawarł prośbę o doręczenie ww. odpowiedzi skarżącej, z uwagi na brak możliwości jej bezpośredniego doręczenia przez organ. Pismo Kolegium z dnia [...] listopada 2020 r. wraz z załącznikami nie zostało doręczone skarżącej. W piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca podtrzymała skargę, wskazując, że gdyby nie ingerencja sądu, wniosek skarżącej z dnia [...] września 2019 r. nigdy nie zostałby rozpoznany. W piśmie z dnia 17 listopada 2020 r. organ wskazał, że skarga jest bezzasadna oraz, że nie jest wiadome, z jakich względów wniosek skarżącej z dnia [...] września 2019 r. nie wpłynął na pocztę organu. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. skarżąca zwróciła się do sądu o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z wniosku o udostępnienie informacji publicznej i UPP znajdujących się w aktach sprawy, na okoliczność wystosowania przedmiotowego wniosku do organu. W kolejnym piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. poparła skargę, podnosząc wadliwą organizację pracy organu, wskutek której zgubiono jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże w niepełnym zakresie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została jego zawinioną lub niezawinioną opieszałością. Jednocześnie wskazać należy, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa ta w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie kpa (tak: wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/2006, LEX nr 265495). Stanowisko takie w sposób jednolity prezentuje od wielu lat orzecznictwo sądów administracyjnych (vide spośród wielu: postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r., I OZ 522/14, CBOSA). Z wyżej wskazanych powodów wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Przechodząc zaś do meritum sprawy wyjaśnić należy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Na gruncie zaś ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm. – dalej jako: "u.d.i.p.") bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Istota skargi na bezczynność polega więc na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, że organ, któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. poinformował Sąd, że wnioskowana przez skarżącą informacja publiczna została jej udzielona w dniu [...] listopada 2020 r. Na potwierdzenie powyższego organ załączył pismo z dnia [...] listopada 2020 r. kierowane do skarżącej, zawierające odpowiedz na jej wniosek z dnia [...] września 2019 r. z prośbą o jej doręczenie przez Sąd. Na tej podstawie Sąd uznał, że wniosek skarżącej z dnia [...] września 2019 r. został załatwiony, a odpowiedź na niego doręczona skarżącej przez organ, po wniesieniu skargi (ta została złożona w dniu 8 października 2020 r.), a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd. W tym miejscu Sąd jednakże zauważa, że pismo procesowe organu z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 27 akt sądowych) omyłkowo nie zostało doręczone skarżącej, dlatego też naprawiając powyższy błąd Sąd doręczy ww. pismo skarżącej wraz z uzasadnieniem wyroku. Jednocześnie odnosząc się do prośby organu zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. o doręczenie przez Sąd odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia [...] września 2019 r. o udostepnienie informacji publicznej, wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nakładają powyższy obowiązek na organ zobowiązany do jej udzielenia, którym w konkretnym przypadku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., a nie Sąd. Rolą Sądu nie jest pośredniczenie w załatwianiu wniosków o udzielenie informacji publicznej, zwłaszcza że skarżąca wyraźnie wskazała we wniosku na jaki adres należy udzielić jej odpowiedzi. Jeśli zaś organ miał trudności w komunikacji elektronicznej ze skarżącą, winien był we własnym zakresie ustalić jej adres do korespondencji. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że adres taki znajdował się w między innymi w aktach sprawy sądowej i stąd można było z łatwością go pozyskać. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w momencie rozpoznawania sprawy, organ nie pozostawał już w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] września 2019 r., a tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania wnioskowanej informacji w żądanym terminie. Nałożenie bowiem przez Sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bowiem dublujące to, co zostało już zrealizowane. Skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 orzeczenia. Zistnienie powyższej sytuacji nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie pierwszej kwestii wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest zarówno to, że żądane informacje mają charakter publiczny, jak i to, że występujące w sprawie w charakterze organu – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., pozostawało zobowiązane do ich udostępnienia. Okoliczności te nie były kwestionowane przez strony i nie budzą również wątpliwości Sądu. Powyższa kwalifikacja skutkowała zatem koniecznością udostępnienia tych informacji w trybie wynikającym z u.d.i.p. i w terminie z art. 13 tej ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 - wówczas podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku; przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy opłat za udostępnienie informacji i w sprawie niniejszej nie miał zastosowania). Za wniosek pisemny w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uznawane jest przesłanie wniosku pocztą elektroniczną i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (vide: wyrok NSA z 16 marca 2009 r. sygn. I OSK 1277/08). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesłanych na jego adres podań (vide: postanowienia NSA: z 10 września 2015 r. sygn. I OSK 1968/15 i z 3 listopada 2015 r. sygn. I OSK 1940/15). Podkreślane jest także, że skutki błędów i nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (poczty elektronicznej, systemów ePUAP), nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak NSA w: postanowieniu NSA z 5 listopada 201 5r. sygn. I OZ 1414/15 i w wyroku z 16 lutego 2016 r. sygn. I OSK 2186/14). Nieodebranie, czy też nieodczytanie przez organ, wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy (vide: postanowienie NSA z 18 listopada 2015r. sygn. I OSK 2897/15). Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (vide: wyrok NSA z 16 września 2016 r. sygn. I OSK 1924/16). Nieskuteczne jest zatem tłumaczenie Kolegium, że wiadomość z dnia 28 września 2019 r. nie wpłynęła do organu i z tego powodu nie została odczytana, bowiem wydruk UPP (urzędowego poświadczenia przedłożenia) załączony do akt sprawy sądowej przy piśmie skarżącej z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 19 akt sądowych), stanowi wystarczający dowód tego, że wniosek z dnia [...] września 2019 r. został tego samego dnia doręczony organowi. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ udzielił wnioskowanej informacji z przekroczeniem ustawowego 14-dniowego terminu, który należało liczyć od dnia [...] września 2019 r., w której to dacie omawiany wniosek wpłynął do organu drogą komunikacji elektronicznej. Udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w dniu [...] listopada 2020 r, nie może zatem stanowić o wypełnieniu tego obowiązku w ustawowym terminie, który upłynął w dniu [...] października 2019 r. W tych uwarunkowaniach uznać należy, że załatwienie wniosku nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie mając na uwadze § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie sądowym, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13). Mając zatem na uwadze, że termin załatwienia sprawy wynosił 14 dni, a nie przeszło rok, jak w realiach kontrolowanego postępowania, a także fakt, że pomimo otrzymania skargi (co nastąpiło w dniu [...] października 2020 r.) organ w dalszym ciągu zwlekał z jej załatwieniem, powołując się na argument o braku otrzymania wniosku oraz ponaglenia (do czego strona nie była zobowiązana przed wniesiemy skargi) oraz ostatecznie udzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2019 r. za pośrednictwem Sądu w dniu [...] listopada 2020 r., a także nieprawidłowości w obsługiwaniu przez organ administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z nim, Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności uzasadniają nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy - gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide wyrok NSA w sprawie II OSK 1810/16). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej powyższe okoliczności wystąpiły, zaś fakt nie działania organu przez okres ponad roku od otrzymania wniosku o udostepnienie informacji publicznej, uzasadnia obawę o nierespektowanie obowiązków wynikających z przepisów prawa. Orzeczona grzywna w kwocie 500 zł spełni przy tym rolę proporcjonalnej represji za niezgodne z prawem działanie i jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym do podjęcia stosownych działań. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie całokształtu sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie omawianego środka w tym trybie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając również na uwadze podstawowy cel tego środka jakim jest rekompensata, Sąd nie znalazł żadnego uzasadnienia dla przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, stąd też wniosek ten nie został uwzględniony (pkt 5). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej wysokość uiszczonego przez nią wpisu od skargi na bezczynność (pkt 6 wyroku). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji orzeczenia.