II SAB/Bk 22/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie 1. zobowiązuje Wójta Gminy Grodzisk do rozpoznania wniosku skarżącego K. K. z dnia [...] lutego 2018 r. – w terminie 60 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność Wójta Gminy G. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych: Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2018 r. K. K. zwrócił się do Wójta Gminy G. o zainstalowanie przepustu poprzecznego na działce nr geod. [...] stanowiącą drogę, umożliwiającego naturalny spływ wody z działki nr geod. [...], stanowiącej jego własność. Uzasadniając powyższy wniosek oświadczył, że na działce nr geod. [...] we wsi M. czasowo zalega woda. Za taki stan rzeczy – w jego ocenie – odpowiada właściciel działki nr geod. 232 (Gmina G.) albowiem podwyższona została korona drogi, która uniemożliwia naturalny spływ wody w kierunku północny. Na tej podstawie wniósł o przywrócenie pierwotnych stosunków wodnych. W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy G. pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] poinformował skarżącego, że wybudowanie przepustu wymaga opracowania dokumentacji technicznej, uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to wydatek inwestycyjny i musi być zaplanowany w budżecie Gminy, który uchwałą zatwierdza Rada Gminy. W budżecie Gminy G. na 2018 r. nie zostały zaplanowane środki finansowego na ten cel. Poinformowano również skarżącego, że wniosek będzie przedstawiony na posiedzeniach Stałych Komisji Rady Gminy G. W dniu 19 stycznia 2018 r. K. K., na podstawie art. 37 k.p.a., złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. ponaglenie w sprawie naruszenia stosunków wodnych podnosząc, iż organ I instancji nie dokonał żadnej analizy oraz nie wszczęto postępowania, a organ udzielił odpowiedzi pismem, która nie nosi znamion merytorycznego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] nie stwierdziło, by organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przedstawiając tok postępowania w sprawie Kolegium wskazało, że skarżący złożył wniosek, a organ w terminie 14 dni ustosunkował się do niego. Podniosło, iż jeśli skarżący domaga się wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, tego rodzaju żądanie sformułowane we wniosku, powinien skierować do organu. W piśmie z dnia 15 lutego 2018 r. skarżący wniósł o wyjaśnienie rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 lutego 2018 r. Następnie w dniu 2 lutego 2018 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy G., polegającą na niepodjęciu postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych pomimo stosownego wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z dnia 2 stycznia 2018 r. wskazując, że do dnia wniesienia skargi powyższy wniosek nie został przez organ załatwiony. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność organu administracji publicznej w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działce o nr geodezyjnym [...] w obrębie M., stanowiącej drogę wewnętrzną. Przedmiot skargi stanowi więc bezczynność podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Przed wniesieniem niniejszej skargi, skarżący złożył ponaglenie na bezczynność organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] nie stwierdził, by organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej oznacza niewydanie w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 K.p.a., czy w terminie wynikającym z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały wydane, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później, niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów trwania mediacji, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym jednak przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2). Ponadto wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami, str. 86). W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: II SAB/Łd 8/18 z 02.03.2018 r. LEX nr 2450945). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2). Skarżący zarzucił bezczynność organu w związku z niewydaniem decyzji w zakresie naruszenia stosunków wodnych na działce nr geod.[...]stanowiącej drogę, co uniemożliwiło naturalny spływ wody z działki nr geod. [...], stanowiącej jego własność. Uzasadniając powyższy wniosek skarżący wskazał, iż jego zdaniem za taki stan rzeczy odpowiada właściciel działki nr geod. [...] (Gmina G.), gdyż podwyższenie korona drogi uniemożliwiło naturalny spływ wody w kierunku północny. W związku z powyższym wnosił o przywrócenie pierwotnych stosunków wodnych. Należy wskazać, iż z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] stycznia 2018 r. K. K. wystąpił z wnioskiem przywrócenie stosunków wodnych, powołując przy tym art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566). Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. W myśl art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. o przywrócenie stanu poprzedniego gruntu niewątpliwie wszczynał postępowanie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego i podlegał załatwieniu przez organ. Od tej daty należało liczyć termin załatwienia sprawy. Wójt Gminy G. wniosek ten powinien uczynić przedmiotem postępowania wyjaśniającego i zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomić strony o wszczęciu postępowania chyba, że uznał, iż zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia – wówczas powinien wydać postanowienie w trybie art. 61 a k.p.a.. Jeśli postępowanie zostałoby wszczęte, to powinno zostać zakończone w procesowej formie przez wydanie decyzji orzekającej do istoty sprawy lub umorzone – w zależności od ustaleń organów. W niniejszej sprawie natomiast, organ udzielił jedynie pisemnej odpowiedzi, że przebudowa drogi stanowi wydatek inwestycyjny i musi być zaplanowany w budżecie gminy. Tym samym nie wszczął postępowania w zakresie tego wniosku, ani do dnia rozprawy przed Sądem nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w formie przewidzianej w przepisach. Organ zatem pozostaje w zwłoce w jej załatwieniu. W tym miejscu należy podkreślić, że jakkolwiek sam wniosek nie był wprost sformułowany, iż jego autorowi chodzi o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie, to jego uzasadnienie rozwiewa wszelkie wątpliwości co do przedmiotu sprawy, nie tylko poprzez powołanie przepisu art. 234 ust. 6 ustawy – Prawo wodne. Ostatnie zdanie: "Wnoszę o zobowiązanie właściciela działki [...] (Gminę G.) do wykonania urządzenia, które przywróci stan pierwotny stosunków wodnych" wprost podaje przedmiot wniosku, czego organ nie zauważył, tak jak i organ rozpatrujący ponaglenie. Dlatego Sąd uznał, iż w sprawie doszło do bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. i zobowiązał Wójta Gminy G. do rozpoznania tego wniosku, w terminie 60 dni od daty zwrotu akt organowi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnośnie terminu wyżej określonego na 60 dni, to sąd miał na względzie przy jego ustaleniu przedmiot sprawy. Jeśli organ będzie prowadził postępowanie wyjaśniające (gdy nie dopatrzy się przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania określonych w art. 61 a k.p.a.), z pewnością będzie ono skomplikowane, często wymagające sporządzenia opinii specjalistycznej. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że sprawy o uregulowanie stosunków wodnych na gruncie nie mieszczą się w kategorii spraw możliwych do załatwienia bez zbędnej zwłoki w rozumieniu art. 35 § 1 -2 k.p.a. i wymagają dłuższych terminów. Z mocy art. 149 § 1 a p.p.s.a. sąd miał obowiązek określić charakter bezczynności, w szczególności czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kategoria rażącej bezczynności musi być rozumiana jako naruszenie kwalifikowane. Musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądu Administracyjnych na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 10.04.2018 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1775/17 (CBOSA) "Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną." W rozpoznawanej sprawie organ udzielił skarżącemu w dniu [...].01.2018 r. odpowiedzi w zakresie tego wniosku oraz przedstawił organowi II instancji ponaglenie skarżącego, który nie stwierdził bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Mimo zatem nie załatwienia sprawy prawidłowo, organ I instancji był utwierdzony błędnym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego o słuszności działań podjętych w przedmiocie wniosku skarżącego. Dlatego Sąd uznał, że bezczynność organu I instancji nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że Samorządowe Kolegium niezasadnie uznało, że skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. nie powołał się bezpośrednio na naruszenie stosunków wodnych określone w art. 234 Prawa wodnego a przytoczył ten przepis dopiero w ponagleniu, w sytuacji gdy taki przepis jest zawarty we wniosku. Nadto strona nie jest obowiązana wskazać podstawy prawnej, a wyłożyć przedmiot wniosku, co skarżący dostatecznie uczynił a czego organ nie dostrzegł. Dlatego na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a orzeczono jak w pkt 3 wyroku. Zdaniem Sądu nie było w opisanej sprawie podstaw do nałożenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że "wymierzenie grzywny jest wyłącznie wtedy możliwe i uzasadnione, gdy sąd stwierdzi wystąpienie najwyższego stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania, tj. mającego cechy rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z dnia 10.02.2015 r. sygn. akt II OSK 2166/14 oraz wyrok NSA z dnia 10.02.2015 r. sygn. akt II OSK 2095/14, dostępne w CBOSA). Pamiętać przy tym należy, iż podstawowym zadaniem grzywny jest przymuszenie organu do wydania decyzji lub zakończenia w inny sposób postępowania w celu ustania stanu przewlekłości w konkretnej sprawie, a w dalszej perspektywie także osiągnięcie celu prewencyjnego – "napiętnowanie" nieprawidłowego zachowania organu celem wystrzegania się niewłaściwego działania na przyszłość. Istotne znaczenie ma również fakt, że grzywna stanowi dodatkową, bo fiskalną dolegliwość uderzającą bezpośrednio w sytuację finansową organu (wyrok NSA z dnia 10.04.2018 r. sygn. akt II OSK 1775/17, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, dlatego nie znajdował też powodów do nałożenia z urzędu grzywny (skarżący nie składał wniosku). Z wyżej wymienionych powodów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, 2 i 3 oraz § 1 a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w wysokości uiszczonego wpisu.