II SAB/Bk 26/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi L. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu B. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty Powiatu B. do załatwienia wniosku skarżącej L. R. z dnia [...] kwietnia 2013 roku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Staroście Powiatu B. grzywnę w kwocie 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; 5. oddala skargę w pozostałym zakresie. Skarga została wywiedziona przez L. R. reprezentowaną przez pełnomocnika M. R. (syna) na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę B. w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,2140 ha położonej w B. przy ulicy [...]. L. R. (zwana dalej: skarżącą) wniosła o: - zobowiązanie Starosty B. do wydania stosownej decyzji; - orzeczenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rżącym naruszeniem prawa; - przyznania na rzecz skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie 21 315 zł stanowiącej połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; - zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że: W dniu 4.03.2013 r. pełnomocnik współwłaścicielek w/w nieruchomości: N. P., L. R. i M. S. złożył wniosek do Starosty Powiatu B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W listopadzie 2016 r. pełnomocnik powziął wiadomość, że postępowanie nie jest prowadzone. Skarżąca L. R. (a także dwie pozostałe współwłaścicielki nieruchomości) złożyła zażalenie na bezczynność Starosty B. Postanowieniem z dnia [...].10.2017r. Wojewoda P. uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Staroście B. termin do dnia 30.04.2018 r. na załatwienie sprawy, nie stwierdzając przy tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po złożeniu wniosku do Starosty z dnia 4.03.2013 r. organ ten wystosował wezwanie z dnia 3.04.2013 r. do pełnomocnika wnioskodawców o uzupełnienie braków formalnych wniosku poprzez uaktualnienie złożonych pełnomocnictw. Jak twierdzi pełnomocnik, pismo organu z dnia 3.04.2013 r. nie dotarło do adresata, zaś w aktach administracyjnych brak jest dowodu potwierdzenia jego odbioru, a nawet dowodu wysłania. W ocenie skarżącej, organ bezzasadnie nie wszczął formalnie postępowania i nie prowadził go przez okres ok. 5 lat, co stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżąca nie domagała się nałożenia grzywny lecz przyznania na jej rzecz kwoty pieniężnej w wysokości 21 315 zł. Żądanie to motywowała stopniem zawinienia organu – 5 letnim stanem bezczynności, przewlekłym prowadzeniem postępowania z naruszeniem elementarnych zasad postępowania (art. 6, 7, 10 w związku z 66 a k.p.a.). Zaznaczyła, że w wyniku zaniechań organu jest prawdopodobne, że skarżąca utraciła prawo do zwrotu nieruchomości, której wartość oceniła aktualnie na kwotę ok 500 000 zł, zaś żądana kwota pieniężna od organu wynosi 1/24 wartości nieruchomości. Na rozprawie sądowej w dniu 6.09.2018 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo uzasadnił żądanie przyznania kwoty pieniężnej tym, że będzie pełnić represyjną rolę wobec organu, skarżąca ma zamkniętą drogę dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za błędy w wydaniu decyzji z 1994 roku, skarżąca nie mogła zapoznać się z aktami sprawy przez tak długi okres czasu, a nadto chodzi o wydźwięk społeczny tak długiej bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę, Starosta B. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Organ przedstawił przebieg wcześniejszego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z którego wynikało, że: Właścicielami działki nr [...] o powierzchni 0,2140 ha położonej w B. byli małżonkowie W. i N. P., którzy działkę tę sprzedali na rzecz Państwa – Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej II Oddział w B. aktem notarialnym z dnia [...].06.1974 r. nr [...]. Po śmierci W. P., jego spadkobiercy: N. P. (żona) oraz córki L. R. i M. S. złożyły wniosek w 1992 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...].08.1993 r. orzeczono o zwrocie części nieruchomości o pow. 1205 m2 nie wykorzystanej na cel wywłaszczenia. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawczynie do zwrotu stosownych kwot odszkodowania. Ostatecznie strony złożyły rezygnację ze zwrotu nieruchomości na skutek czego Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia [...].01.1994 r. uchylił decyzję z dnia [...].08.1993 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzja stała się ostateczna. Wojewoda B. decyzją z dnia [...].06.1994 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez PKS w B. prawo wieczystego użytkowania do działki nr [...]. Następne wnioski z dnia 4.05.1999 r. i z dnia 15.10.2007 r. o zwrot w/w działki zostały złożone do Starosty Powiatowego w B. przez N. P., L. R. i M. S. Postępowania zakończyły się decyzjami z dnia [...].05.2000 r. i z dnia [...].02.2008 r. umarzającymi postępowanie. Ostatni wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o nr [...] pochodzi z daty 04.03.2013 r. i dotyczy rozpoznawanej sprawy na bezczynność i przewlekłość. Ponieważ wniosek został złożony przez pełnomocnika M. R., organ uznał że w przedłożonych przez niego pełnomocnictwach brak jest aktualnych danych i wezwał pełnomocnika pismem z dnia 3.04.2013 r. do ich uzupełnienia. Ponieważ pismo pozostało bez odpowiedzi, sprawie nie nadano dalszego biegu. Postanowieniem z dnia [...].10.2017 r., wskutek zażalenia stron (reprezentowanych przez pełnomocnika M. R.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło bezczynność Starosty B. wyznaczając mu termin załatwienia sprawy do dnia 30.04.2018 r. Pismem z dnia 4.12.2017 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, zaś pismem z dnia 5.01.2018 r. organ poinformował strony o przysługujących im uprawnieniach z art. 10 k.p.a. Na rozprawie sądowej w dniu 6.09.2018 r. pełnomocnik organu złożył kserokopię decyzji Starosty B. z dnia [...].03.2018 r. o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości o nr [...] położonej w B. oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...].05.2018 r. utrzymującą w mocy w/w decyzje Starosty B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest w znacznej części uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4 a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia "bezczynności" oraz "przewlekłego prowadzenia postępowania". Wykładając treść pierwszego z wyżej wymienionych pojęć wskazać należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Odnośnie zaś drugiego pojęcia, zgodzić się należy z poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania wystąpi wówczas, gdy organ będzie działał w sposób nieefektywny, gdy działania organu w toku postępowania polegać będą na wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożeniu przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, co w efekcie prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. Tym samym przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 K.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Stąd też przewlekłość ma miejsce także wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyroki WSA w Opolu: z dnia 9 października 2012 r., II SAB/Op 29/12 i z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 23/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 705/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłość można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne, czy negatywne, a nawet – czy zostało ono rozpoznane. Wystarczające jest zatem wykazanie składania przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Przenosząc powyższe wywody na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że skarżąca, przed wniesieniem skargi, spełniła wymóg formalny tj. złożyła zażalenie (obecnie – ponaglenie) do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które uznało bezczynność Starosty B. w postanowieniu z dnia [...].10.2017 r. Przed rozpoznaniem skargi przez Sąd Starosta B. wydał decyzję w dniu [...].03.2018 r., o czym Sąd powziął wiadomość na rozprawie w dniu 6.09.2018 . W takiej sytuacji Sąd uznał, że bezczynność organu ustała i w tej kwestii umorzył postepowanie sądowe (pkt 1 wyroku) na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast, Sąd zgodził się z zarzutem skargi dotyczącym przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego i to z rżącym naruszeniem prawa. Z niekwestionowanego przebiegu postępowania wynika, że wniosek skarżącej z dnia 4.03.2013 r. (który wszczął postępowanie administracyjne) nie został załatwiony aż do dnia 22.03.2018 r., w więc organ pozostawał w zwłoce przez 5 lat (!). Została rażąco naruszona zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a, a także art. 35 § 1 k.p.a. Sprawa nie była skomplikowana nie wymagała przeprowadzenia długotrwałego postępowania dowodowego, czego najlepszym potwierdzeniem jest wydanie decyzji niezwłocznie po ingerencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Po wystosowaniu wezwania z dnia 3.04.2013 r. o uzupełnienie braków formalnych do pełnomocnika strony, organ nie miał żadnych podstaw ku temu, by pozostawić wniosek bez biegu ponieważ nie uzyskał zwrotnego potwierdzeni odbioru w/w pisma, a co więcej – brak jest w aktach sprawy dowodu wysłania tego pisma. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.11.2017 r. (I OSK 1809/16) istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ czynności zbędnych lub pozornych bądź powstrzymywanie się od podejmowania czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Ta ostatnia sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Ponieważ nie uzasadniona przewlekłość trwała przez bardzo długi okres czasu, to Sąd nie miał wątpliwości, że doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem zasadę szybkości postępowania naruszono w sposób oczywisty, zaś nie zaistniały żadne obiektywne względy usprawiedliwiające zwłokę. Z pewnością okolicznością usprawiedliwiającą nie jest dla organu złożenie, po raz kolejny, wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż każdy wniosek wymaga załatwienia i podlega takim samym rygorom proceduralnym. Dlatego też Sąd orzekł w pkt 2 i 3 wyroku o przewlekłym prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1 pkt 5 i § 1 a p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 21 315 zł oddalając skargę w tym zakresie (pkt 5 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na dyskrecjonalne uprawnienie Sądu w tym zakresie, które nie jest automatyczną konsekwencją bezczynności organu. Przyznanie żądanej kwoty pieniężnej ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z bezczynnością czyli ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy, natomiast strona skarżąca powinna ten fakt przynajmniej uprawdopodobnić. Strona powinna też wykazać rozmiar poniesionej szkody (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 3.02.2017 r. – II GSK 1695/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13.02.2018 r. – II SAB/Łd 233/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28.02.2018 r. – II SAB/Po 99/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22.02.2018 r. – IV SAB/Wr 367/17). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela powyższe stanowisko. Pełnomocnik skarżącej uzasadnił żądanie przyznania sumy pieniężnej: dużym stopniem zawinienia organu będącego przez 5 lat w bezczynności, niedoręczeniem wezwania z dnia 3.04.2013 r. i to nieuzasadnionego, nie założeniem metryki sprawy i wreszcie prawdopodobieństwem utraty przez skarżącą prawa do zwrotu nieruchomości. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu, nie uprawdopodabniają krzywdy jaką miałaby ponieść strona wskutek bezczynności i przewlekłości organu. Wymienione elementy są, w istocie, powtórzeniem raz jeszcze przesłanek które Sąd uwzględnił w aspekcie stwierdzenia zaistniałej przewlekłości w działaniu organu. Natomiast stwierdzenie, że skarżąca utraciła prawo do zwrotu nieruchomości wskutek przewlekłości organu nie polega na prawdzie, gdyż ewentualne przedawnienie roszczeń przerwała okoliczność złożenia wniosku z dnia 4.03.2013 r. Natomiast Sąd zauważa niekonsekwencję we wskazywaniu przez pełnomocnika przyczyn ewentualnego pokrzywdzenia skarżącej. Na rozprawie sądowej w dniu 6.09.2018 r. (k. 93) pełnomocnik podał, że (cyt.) "skarżąca ma zamkniętą drogę dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za błędy w czynnościach dotyczących decyzji z 1994 roku". Zatem, strona skarżąca nawiązuje do zupełnie innego aktu administracyjnego, nie związanego z obecnie rozpatrywaną kwestią przewlekłości postępowania z wniosku złożonego około 20 lat później (4.03.2013 r.). Żądana suma pieniężna nie znajduje oparcia w wywodach poczynionych przez stronę skarżącą, tym bardziej, że zainteresowanie skarżącej nie załatwieniem jej wniosku z dnia 4.03.2013 r. nastąpiło dopiero po 3 latach. Wcześniej skarżąca nie wyraziła zaniepokojenia brakiem toczącego się postępowania pomimo (jak twierdzi) dużego znaczenia majątkowego nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia. Natomiast, Sąd nie neguje zawinienia organu w przewlekłym prowadzeniu postępowania, uznał że miało ono rżący charakter. Z tego też powodu nie sposób było odstąpić od zasądzenia grzywny, która ma charakter represyjny i jednocześnie ma spełnić rolę prewencyjną. W ocenie Sądu, kwota wymierzonej grzywny (1500 zł.) jest adekwatna do przewinienia organu, będzie przestrogą na przyszłość, by rozstrzyganie wniosków stron odbywało się terminowo i z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Wysokość grzywny nie jest nadmierna zważywszy że górna jej granica może wynieść ponad 40000 zł. Sąd miał tu na względzie okoliczność, że w analogicznej sprawie (ze skargi innej współwłaścicielki tej samej wywłaszczonej nieruchomości o sygn. akt [...]) również została wymierzona grzywna Staroście B. w analogicznym stanie faktycznym. Mając na względzie powyższe i na podstwie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1 a p.p.s.a w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Skarżąca została zwolniona z obowiązku poniesienia kosztów sądowych postanowieniem dotyczącym przyznania prawa pomocy.