II SAB/Bk 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy z skargi E. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wycięcie drzew bez naliczania opłaty 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do rozpoznania w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi wniosku skarżącego E. K. i B. K. z dnia 22 października 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. nie wymierza grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem opatrzonym datą sporządzenia w dniu [...] października 2013r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., B. i E. K. zwrócili się z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z [...] grudnia 2010r. Nr [...] zezwalającej H. M. na wycięcie drzew. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przekazało wniosek według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł., które po analizie przesłanych przez organ I instancji akt administracyjnych, wystosowało do skarżących w dniu [...] grudnia 2013r. pismo informujące o nieznalezieniu podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. W piśmie w dwóch końcowych zdaniach Kolegium odniosło się merytorycznie do argumentów wnioskodawców wskazujących na wadliwość decyzji, uznając zarzuty za niezasadne. Pismem z [...] grudnia 2013r. B. K. wezwała organ do usunięcia stanu bezczynności w rozpoznaniu wniosku poprzez zajęcie stanowiska w formie postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. Powołała się na art. 61 "a" K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na powyższe wezwanie poinformowało B. K., że przepis art. 61 "a’ K.p.a. nie ma zastosowania do postępowań wszczynanych z urzędu. W dniu [...].02.2014r. wezwanie do usunięcia przez organ stanu bezczynności wystosował do SKO w Ł. także E. K., na co otrzymał tożsamą odpowiedź organu zamieszczoną w piśmie z dnia [...] marca 2014r. W takim stanie faktycznym E. K. w dniu [...].03.2014r. złożył niniejszą skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Zarzucił organowi naruszenie art. 8, 12, 35 par. 1 36 par. 1 oraz 61 "a" K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniósł o; - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie miesiąca od daty doręczenia akt organowi, - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, - orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nawet w sytuacji, gdyby zaistniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi, - zasądzenie kosztów postępowania sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że w sytuacji żądania wszczęcia postępowania z urzędu, a w konkretnym przypadku tylko z urzędu postępowanie nadzwyczajne mogłoby zostać wszczęte, brak jest podstaw do wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż w przeciwnym razie wydanie postanowienia oznaczałoby odmowę wszczęcia postępowania przez organ samemu sobie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. błędnie uznało, że załatwienie żądania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wymaga wydania postanowienia, a w konsekwencji braku wydania postanowienia pozostaje w - trafnie zarzuconej skargą - bezczynności. Skład orzekający Sądu, wbrew stanowisku organu, prezentuje pogląd, że do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji znajduje zastosowanie przepis art. 61 "a" K.p.a. Przepis ten, nawiązując do przewidzianej art. 61 reguły, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, stanowi w par. 1 - szym, iż w sytuacji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W par. 2 – gim przepis art. 61 "a" K.p.a. stanowi, że na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego służy zażalenie. Przepis art. 61 "a" K.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011r. Nr 6, poz. 18). Wymieniona ustawa nowelizacyjna równolegle z wprowadzeniem opisanej wyżej regulacji, uchyliła dotychczas obowiązujący art. 157 par. 3 K.p.a. (vide: art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej), który przewidywał, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Tym samym z woli ustawodawcy dotychczasowy decyzyjny sposób odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zastąpiony został formą postanowienia. W tym, że uległa zmianie jedynie forma załatwienia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie został co do zasady podważony obowiązek wydania stosownego aktu, utwierdza także treść przepisu przejściowego - art. 3 ustawy zmieniającej, informującego, iż w sprawach, w których do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy zmieniającej, powinno być wydane postanowienie, właściwą forma załatwienia sprawy jest decyzja. W konsekwencji należy stwierdzić, że od 11 kwietnia 2011r. przepis art. 61 "a" K.p.a. znajdować będzie zastosowanie nie tylko do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania zwykłego ale także do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wyłączenie stosowania art. 61 "a" K.p.a. do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji jednoczesnej utraty mocy obowiązującej dotychczasowego art. 157 par. 3 K.p.a. jest nie do pogodzenia z intencją ustawodawcy pozostawienia jako uregulowanego prawnie etapu wszczynania postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Opowiedzenie się za zastąpieniem dotychczasowej formy decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji formą postanowienia, pozwala na przeniesienie dotychczasowego dorobku orzecznictwa wypracowanego na tle stosowania art. 157 par. 3 K.p.a. na grunt art. 61 "a" par. 1 K.p.a. Na tle zaś stosowania art. 157 par. 3 K.p.a. utrwalony został pogląd, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie. Uruchamia to jedynie etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. W tej fazie bada się jedynie kwestie formalne: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy prawnej z art. 156 par. 1 K.p.a. Organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący strona postępowania albo wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnej, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (vide: między innymi wyrok NSA z 19.03.1997r. sygn. III SA 1802/95, wyrok NSA z 8.11.1995r. sygn. III SA 182/95, wyrok NSA z 9.03.2007r. sygn. I OSK 542/06) Tożsame stanowisko wyrażone zostało w orzeczeniach innych sądów administracyjnych już na tle stosowania regulacji prawnej obowiązującej od 11 kwietnia 2011r. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2013r. sygn. VII SA/Wa 1630/13 (Lex nr 1408015) Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (między innymi podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 par. 2 w związku z art. 61 par. 1 K.p.a. Również Wojewódzki Sąd administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lutego 2013r. sygn. IISA/Gd 633/12 (Lex nr 1311368) opowiedział się za stosowaniem art. 61 "a" K.p.a. do oceny dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdzając w tezie wyroku, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niewątpliwie niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu nie usprawiedliwia faktu pozostawania przez SKO w stanie bezczynności rozumianej jako niewydawanie wymaganego prawem aktu, okoliczność użycia przez B. i E. K. we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, sformułowania "z urzędu". Świadomość bowiem okoliczności nieposiadania statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją, w sprawie stwierdzenia nieważności której żądający chcą wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, nie jest równoznaczna z nieposiadaniem statusu strony postępowania nieważnościowego. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Tak okoliczność podlegać winna zbadaniu we wstępnej fazie oceny dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, kończącej się aktem bądź wszczynającym postępowanie bądź odmawiającym jego wszczęcia. Zgodnie z art. 149 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania treści postanowienia, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek załatwienia wniosku skarżącego i B. K. zawartego w piśmie opatrzonym data sporządzenia [...] października 2013r. Sąd zakreślił organowi termin na załatwienie wniosku liczony stosownie do treści art. 286 par. 2 K.p.a. od daty zwrotu akt organowi. Termin miesiąca odpowiada kodeksowemu terminowi do załatwienia sprawy (vide: art. 35 par. 3 K.p.a.) Stosownie do treści art. 149 par. 1 zdanie drugie (in fine) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8.10.2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jego sensu, gdyż sąd przy takim założeniu nie byłby uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując naruszenie prawa rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W okolicznościach sprawy zważywszy, że organ nie pozostawił skarżącego bez wiedzy o losach wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji a udzielona zwykłym pismem odpowiedź została nadana bez zbędnej zwłoki, Sąd stwierdził brak podstaw do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. Przyczyny, dla których Sąd nie stwierdził bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, legły również u podstaw niewymierzenia organowi grzywny, uprawnienie sądu do wymierzenia której (z urzędu lub na wniosek) wynika z art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok nie mógł objąć wnioskowanego w skardze zobowiązania do dyscyplinarnego ukarania pracownika organu winnego bezczynności, jako niemieszczącego się w przewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, formach uwzględniania skargi na bezczynność organu. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd nie orzekał albowiem korzystał on z prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, a poniesienia innych kosztów (wydatków na dojazd do sądu) skarżący nie wykazał.