II SAB/Bk 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie negatywnych immisji spowodowanych działalnością pawilonu handlowego oddala skargę. W dniu 30 marca 2016 r. J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: PWIOŚ w B.), żądając: 1) zobowiązania PWIOŚ w B. do niezwłocznego wydania postanowienia bądź decyzji w sprawie negatywnych emisji spowodowanych działalnością pawilonu handlowo-usługowego, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] w N. oraz w związku z samowolnie wykonaną infrastrukturą na działce o nr geod. [...] w N., 2) stwierdzenia, że PWIOŚ w B. swoim zaniechaniem dopuścił się bezczynności, a przez to zarazem przewlekłego prowadzenia postępowania, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie dla organu kary grzywny w wysokości 7000 zł w związku z zaistniałą bezczynnością i przewlekłością postępowania, 4) zwrotu skarżącemu wszystkich kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku, w tym zwrotu kosztów podróży w związku ze stawieniem się na rozprawie sądowej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2014 r. złożył do P. Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w B. wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uciążliwości z prowadzonym handlem i usługami w związku z działalnością pawilonu handlowo - usługowego, zlokalizowanego przy ul. [...] w N., tj. rozładunkami i załadunkami materiałów budowlanych w postaci kostki brukowej oraz parkowaniem ciężkiego sprzętu (koparek, samochodów ciężarowych) pod samymi oknami budynku mieszkalnego należącego do J. R., a także wykonaniem samowolnym wysypiska przez D. W. na działce nr geod. [...] w N., wchodzącą w skład obszaru chronionego "NATURA 2000". Organ pismem z dnia [...] maja 2014 r. wniosek ten przekazał dla PWIOŚ w B., jednakże PWIOŚ w B. pismem z dnia [...] maja 2014 r. wniosek przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w H. Następnie PINB w H. stwierdził, że nie jest władny do rozpoznania wniosku. Skarżący wniósł do WSA w Białymstoku skargę na bezczynność PINB w H., jednakże Sąd ten postanowieniem z dnia 3 marca 2015 r., w sprawie o sygn. II SAB/Bk 92/14, odrzucił skargę. Wyrok ten się uprawomocnił, gdyż NSA w Warszawie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015 r., w sprawie II OSK 1426/15, oddalił od niego skargę kasacyjną. W ocenie skarżącego, w związku z otrzymaniem przez PWIOŚ w B. od PWIH w B. jego wniosku w dniu [...] maja 2014 r., organ ten powinien wydać postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego bądź jego odmowie. Nie czyniąc tego spowodował bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, które trwa już 18 miesięcy. Powołując się na postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2015 r., w sprawie II OSK 1426/15, skarżący wskazał, że Sąd ten stwierdził, że właściwym do rozpoznania tej sprawy jest PWIOŚ w B., gdyż to ten organ jest władny rozstrzygnąć kwestie uciążliwości emisji, tj. kurzu, hałasu, niekorzystnych wibracji, itp. W odpowiedzi na skargę PWIOŚ w B. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2014 r. do organu wpłynęło pismo J. R. i J. S., w którym poruszono kwestie: a) drgań domu J. R. podczas rozładunków i załadunków materiałów budowlanych w postaci kostki brukowej, b) emisji z tym związanych, w konsekwencji czego skarżący nie może otworzyć okna, c) innych uciążliwości związanych z parkowaniem dużych samochodów i ciężkiego sprzętu blisko granicy - hałas i spaliny, d) utworzenia wysypiska śmieci na działce nr geod. 620 będącej własnością "N." M. B. Sp. z o.o. w N. Organ uznał, że kwestia przedmiotowych drgań nie leży w jego kompetencji i przekazał sprawę drgań do rozpoznania przez PINB w H. W zakresie pozostałych kwestii poruszonych w piśmie skarżącego, organ rozpoczął w dniu [...] czerwca 2014 r. kontrolę, w wyniku której ustalono, że hałas powstający w wyniku prowadzonej działalności gospodarczej wytwarzany jest głównie podczas rozładunku i załadunku materiałów budowlanych, a w obiekcie nie występują żadne stacjonarne urządzenia powodujące hałas. Ustalono też, że spółka w wyniku prowadzonej działalności gromadzi odpady w postaci gruzu, cegieł, elementów betonowych i piasku, ale nie są to odpady poprodukcyjne. Na działce o nr geod. [...] zalegały też odpady biodegradowalne w postaci skoszonej trawy. Źródłem zorganizowanej emisji zanieczyszczeń do powietrza jest natomiast kotłownia zakładowa o mocy 25 kW, w której paliwem stosowanym jest węgiel i drzewo. Ze względu moc cieplną Spółka zwolniona jest z ustawowego obowiązku posiadania decyzji o emisji dopuszczalnej lub zgłoszenia na mocy art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska. Dalej organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli stwierdzono znaczne zawyżenie terenu Spółki w stosunku do zabudowań sąsiedzkich i w związku z tym zwrócono się do Wójta Gminy . w sprawie rozpatrzenia kwestii zmiany stosunków wodnych poprzez zawyżenie działki Spółki w stosunku do działki J. S. Natomiast PINB w H. badając kwestię drgań poinformował organ, że nie stwierdził uciążliwości dla okolicznych mieszkańców a obiekt jest użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Ponadto organ wskazał, że w wyniku kontroli stwierdzono również, że Spółka prowadzi gospodarkę odpadami niezgodnie z przepisami ustawy o odpadach (brak selektywnej zbiórki, nie przekazywanie odpadów do firm posiadających stosowne zezwolenia). Organ wydał zatem w stosunku do Spółki stosowne zarządzenie pokontrolne mające na celu wyeliminowane stwierdzonych nieprawidłowości. O podjętych czynnościach organ poinformował skarżących pismami z dnia [...] czerwca 2014 r. i z dnia [...] lipca 2014 r. Następnie Spółka w dniu [...] sierpnia 2014 r. poinformowała PWIOŚ w B.o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych. W ocenie organu, sprawą zajmował się on przez około 2 miesiące. Podjął w tym czasie wszystkie wymagane czynności, a zatem nie można mu postawić zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15). Przed badaniem merytorycznej zasadności wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, którym to środkiem w tym przypadku, na mocy art. 37 § 1 k.p.a., jest zażalenie do organu wyższej instancji. Skarżący zażalenie takie wniósł w dniu 27 lipca 2015 r. do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie, jednakże organ ten uznał zażalenie za nieuzasadnione. Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skargi na samym początku wyjaśnić trzeba, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2240/15 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 98/14). Organ administracji publicznej pozostaje bowiem w bezczynności lub prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/14). W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący twierdzi, że organ pozostaje w bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie od daty otrzymania jego pisma z dnia [...] maja 2014 r. (organ pismo otrzymał w dniu 26 maja 2014 r.). W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. W art. 362 – 374 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 672; dalej: P.o.ś.) uregulowano kwestię wydawania przez organy ochrony środowiska decyzji nakładających obowiązki w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Żądania skarżącego z jego pisma z dnia [...] maja 2014 r. niewątpliwie zmierzały do nałożenia takich obowiązków na D. W. prowadzącą działalność gospodarczą w N. przy ul. [...]. Zauważenia jednak wymaga, że zgodnie z art. 375 P.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji, o których mowa w niniejszym dziale, wszczyna się z urzędu. Jak trafnie wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 316/07, postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji (jedno z postępowań z Tytułu VI Działu III P.o.ś), może zostać wszczęte jedynie z urzędu. Ustawodawca nie przewidział natomiast aby z żądaniem wszczęcia takiego postępowania mogły wystąpić inne podmioty, które czują się poszkodowane prowadzoną działalnością. Przesłanką bowiem skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, gdy norma prawa nakazuje wszczęcie postępowania, jest naruszeniem przepisu prawa, które daje podstawę do podjęcia czynności przez organy powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego - złożenia żądania przez prokuratora na podstawie art. 182 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1314/06). Ponadto, w świetle przepisów P.o.ś. interes indywidualny podmiotów narażonych na określone uciążliwości, na skutek naruszenia wymagań ochrony środowiska, chroniony jest właściwymi roszczeniami, które mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi (m.in. art. 323 w tytule VI - Odpowiedzialność w ochronie środowiska, dziale I - Odpowiedzialność cywilna ustawy - Prawo ochrony środowiska). Natomiast regułą jest, że środki administracyjne jako podejmowane w interesie publicznym, są stosowane z urzędu, co znajduje m.in. potwierdzenie w art. 375 tej ustawy (por. cyt. już wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1314/06). Zdaniem niniejszego składu orzekającego, skoro postępowania określone w Tytule VI Działu III P.o.ś. mogą być tylko wszczęte z urzędu, gdyż norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, to wniosek skarżącego z dnia 21 maja 2014 r. (k. 39 akt adm.) nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że nie można zarzucić bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje bowiem, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu zauważenia także wymaga, że jak trafnie wskazał Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na zażalenie skarżącego (k. 53 akt adm.), PWIOŚ w B. nie wszczął również z urzędu postępowania administracyjnego w związku z pismem skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. Wniosek ten był bowiem rozpatrywany w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski", a o sposobie jego załatwienia powiadomiono skarżących stosownymi pismami z dnia [...] czerwca 2014 r. i z dnia [...] lipca 2014 r. Również kontrole wykonane przez inspektorów organu nie stanowiły postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a., lecz były czynnością organu prowadzoną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 686). Niezasadne jest także stanowisko skarżącego, że o bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ przesądził NSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 czerwca 2015 r. w sprawie II OSK 1426/15. W orzeczeniu tym bowiem Sąd ten stwierdził, że skarżący może rozważyć wystąpienie do PWIOŚ w B. o wszczęcie postępowania, którego przedmiotem może być eksploatacja instalacji lub urządzenia oraz otrzymywanie ich w sprawności bądź emisji, a organ ten może wszcząć z urzędu postępowanie, w szczególności na podstawie art. 112, 115a bądź art. 362 P.o.ś. A zatem Sąd ten nie stwierdził, że pismo skarżącego z dnia [...] maja 2014 r. wszczęło postępowanie przed PWIOŚ w B., tylko że skarżący może się zwrócić do tego organu, aby ten wszczął postępowanie z urzędu. Również stwierdzenie tego Sądu, iż "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu podjęcia przez organ administracji publicznej decyzji zmierzającej do ochrony jej interesów (wyrok NSA z 6.1.1999 r. IV SA 2264/96, Lex 48174)" nie oznacza, że osoba taka swoim żądaniem wszczyna postępowanie przed PWIOŚ, gdyż postępowanie takie może być jedynie wszczęte z urzędu. We wskazanym wyroku NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 1999 r, sygn. akt IV SA 2264/96, Sąd ten wyraził jedynie pogląd, że "w niniejszej sprawie, na etapie rozpoznania odwołania od decyzji, organ w sposób wadliwy, postanowieniem wstępnym rozstrzygnął o braku przymiotu strony skarżącego, zamiast dokonać tej oceny w toku rozpoznania jego odwołania i rozstrzygnąć w formie decyzji". Posiadanie zatem przymiotu strony w postępowaniu wszczętym z urzędu nie jest tożsame z uprawnieniem do żądania wszczęcia takiego postępowania. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.