II SAB/Bk 51/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi B. O. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt 1. stwierdza, że w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania; 2. nie stwierdza, że postępowanie było prowadzone w rażącym naruszeniem prawa. Skarżący B. O. (zwany dalej: "Skarżącym") w dniu [...] marca 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. i w konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta B., w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z jego akt sprawy. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., przez nadużycie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu i jednocześnie wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi Skarżący wykazał, że przed wniesieniem skargi do Sądu, w dniu [...] lutego 2017 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zażalenie na przewlekłość postępowania oraz, że postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Kolegium uznało zażalenie za nieuzasadnione. Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynika, że: 1) wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o sporządzenie i doręczenie na jego adres: (1) uwierzytelnionego odpisu decyzji z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. w sprawie przyznania zasiłku okresowego, (2) uwierzytelnionego odpisu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprostowania wyżej wskazanej decyzji, (3) czytelnej kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem dowodu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej, którą dostarczono wskazywane postanowienie, (4) czytelnej kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentu wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu [...] marca 2013 r. oraz (5) wskazanie w piśmie, daty potwierdzenia skutecznego odbioru decyzji wymienionej w pkt 1; 2) w dniu [...] sierpnia 2016 r. otrzymał od organu I instancji pismo, w którym wskazano, że zwracając się z prośbą o wydanie uwierzytelnionych dokumentów należy przedstawić swój ważny interes, a w szczególności dokumenty, numer sprawy oraz uwierzytelnione odpisy ww. dokumentów; 3) pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wyjaśnił organowi I instancji, że ważny interes w żądaniu przez niego wskazywanych dokumentów wyrażony jest w treści wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz, że nie jest w stanie przedłożyć żądanych dowodów; 4) w dniu [...] sierpnia 2016 r. otrzymał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., którym odmówiono wydania wskazywanych dokumentów w żądanej formie; 5) w dniu [...] sierpnia 2016 r. złożył zażalenie na ww. postanowienie; 6) w dniu [...] października 2016 r. otrzymał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji; 7) w dniu 18 października 2016 r. złożył skargę do tut. Sądu na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. 8) w dniu [...] listopada 2016 r. otrzymał postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] uwzględniające skargę i uchylające własne postanowienie z dnia [...] września 2016 r. i organu i instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; 9) w odpowiedzi z dnia 29 listopada 2016 r. na wezwanie Sądu z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 749/16, wniósł uzupełniająco skargę na bezczynność organu I i II instancji; 10) WSA w Białymstoku doręczył mu do wiadomości pismo z dnia [...] listopada 2016 r., przekazane Prezydentowi Miasta B. Wskazał, że z akt sądowych sprawy wynika, że organ I instancji ww. pismo odebrał w dniu 1 grudnia 2016 r.; 11) WSA w Białymstoku pismem z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 749/16 zawiadomił go, że w wykonaniu zarządzenia z dnia 29 listopada 2016 r. w związku z treścią pkt 2 pisma wyłączono: a) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w B. w przedmiocie uwierzytelnionych odpisów dokumentów, b) skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów; 12) w dniu 6 grudnia 2016 r. otrzymał odpis postanowienia tut. Sądu z dnia 5 grudnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt SA/Bk 749/16 umarzającego postępowanie sądowe w sprawie jego skargi na postanowienie Kolegium z dnia [...] września 2016 r. w związku z uwzględnieniem skargi przez ww. organ w ramach autokontroli; 13) w dniu [...] grudnia 2016 r. otrzymał pismo MOPR w B. z dnia [...] grudnia 2016 r. informujące, że jego skarga do Sądu z dnia 18 października 2016 r. w części dotyczącej ww. organu jest bezzasadna. Wskazał, że w przedmiotowym piśmie organ podkreślił, że wyjaśniał sprawę, a zatem musiał dysponować uwierzytelnionymi aktami sprawy; 14) w dniu 10 stycznia 2017 r. w związku z ww. pismem MOPR-u w B. (pkt 13) skierował do WSA w Białymstoku pismo "WNIOSEK oraz INFORMACJA" w sprawie o sygn. [...] (zarejestrowanego pod sygn. akt II SO/Bk 1/17) powiązanej ze sprawą o sygn. akt II SA/Bk 749/16. Wskazał, że z akt [...] wynika, że organ I instancji odebrał pismo w dniu [...] grudnia 2016 r., a zatem minęło 40 dni od chwili jego skutecznego doręczenia, a brak jest jakichkolwiek aktywności z jego strony. W związku z powyższym wniósł o ponaglenie do Prezydenta Miasta B. w zakresie dopełnienia obowiązków nałożonych przez WSA pismem z dnia 29 listopada 2016 r. Jednocześnie poinformował Sąd, że w dniu [...] grudnia 2016 r. otrzymał od MOPR-u pismo z dnia [...] grudnia 2016 r., które może mieć związek z pismem Sądu z dnia 29 grudnia 2016 r. Wskazał, że postanowienie Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r. otrzymał w dniu [...] listopada 2016 r. oraz, że organ I instancji do chwili obecnej nie podjął jakichkolwiek czynności procesowej. Zaznaczył, że aktualnie- od chwili złożenia wniosku- minęło 155 dni (ponad pięć miesięcy), a żądanych dokumentów nadal nie otrzymał. 15) w dniu [...] lutego 2017 r. –po 177 dniach od chwili złożenia wniosku w dniu [...] sierpnia 2016 r.- MOPR w B. zawiadomił go telefonicznie o przygotowanych do odbioru żądanych dokumentach, które tego samego dnia odebrał. Wskazał, że z akt sprawy o sygn. II SA/Bk 138/16 wynika, że MOPR w B. wystąpił z pismem z dnia 1 lutego do WSA w Białymstoku o udostępnienie akt wskazanemu w piśmie pracownikowi poprzez wypożyczenie ich na dwa dni oraz, ze w dniu 2 lutego 2017 r. organ zwrócił akta Sadowi, informując jednocześnie, ze w dniu 1 lutego 2017 r. zostały mu przekazane żądane dokumenty. 16) w dniu 7 lutego 2017 r. Prezydent Miasta B. przekazał do WSA w Białymstoku jego skargę z dnia 29 listopada 2016 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy; 17) w dniu 8 marca otrzymał postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 9/17 odrzucające skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy. Zdaniem Skarżącego sprawa z wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy, z uwzględnieniem jej realiów, treści wniosku, posiadanej wiedzy organu z urzędu była zdecydowanie nieskomplikowaną i winna być załatwiona przez organ I instancji bez zbędnej zwłoki, niezwłocznie, nie później niż w terminie do dwóch tygodni. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, że doszło do przewlekłości postępowania. Podkreśliło, że organ odwoławczy przekazał sprawę skarżącego do ponownego rozpoznania przez MOPR, lecz do dnia dzisiejszego akta sprawy nie zostały organowi I instancji zwrócone. Organ I instancji telefonicznie i pisemnie wnosił do SKO o zwrot akt sprawy, jednakże ich nie otrzymał, ponieważ zostały one przekazane do procedowania przed WSA w Białymstoku. W odniesieniu do powyższego oraz w związku z przedłużającym się okresem zwrotu przedmiotowych akt, MOPR w dniu 1 lutego 2017 r. wystąpił do WSA z wnioskiem o ich wypożyczenie, celem ponownego rozpatrzenia wniosku Skarżącego. W wyniku powtórnej analizy sprawy, w dniu 1 lutego 2017 r. MOPR w B. uwzględnił wniosek strony i doręczył Skarżącemu uwierzytelnione kopie dokumentów, o które wnosił w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Tym samym, w ocenie organu, żądanie Skarżącego zostało spełnione w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należało ocenić dopuszczalność skargi w sprawie. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Stosownie do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku bezczynności organu administracji strona winna przed wniesieniem skargi skorzystać z regulacji przewidzianej w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uprzednie złożenie zażalenia jest formalnym wymogiem wniesienia skargi. Bez wyżej opisanego zażalenia skarga nie może zatem zostać skutecznie wniesiona do sądu, a jeśli sytuacja taka by zaistniała, sąd administracyjny obowiązany będzie skargę odrzucić, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną (tak: NSA w postanowieniu z 19 lutego 2014r. II OSK 363/14 oraz WSA w Krakowie w postanowieniu z 26 marca 2014r. III SA/Kr 319/13, oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. musi zostać złożone do organu nadrzędnego przed wniesieniem skargi do sądu. Wtedy dopiero można mówić o wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących stronie skarżącej. Z kolei w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość w zakresie dokonania aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.) – skargę należy po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z kolei według art. 52 § 4 P.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Specyfika rozpoznawanej sprawy polega na tym, że początkowo Skarżący kwestionował postanowienia odmowne organów w przedmiocie wydania z akt kopii dokumentów, a po uwzględnieniu skargi w trybie autokontroli przez SKO zaskarżył przewlekłość działania Prezydenta B. w przedmiocie wydania wymienionych kopii dokumentów z akt zakończonego postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 9/17 odrzucono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy. Jako podstawę odrzucenia skargi tut. Sąd wskazał niewyczerpanie drogi sądowej polegające na niewniesieniu zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. Jak wynika z akt postępowania Skarżący zastosował się do zaleceń wynikających z powołanego postanowienia i wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie skarżący kwestionując przewlekłe działanie Prezydenta B. w kwestii wydania z akt uwierzytelnionych kopii dokumentów powinien zastosować się do trybu w art. 52 § 4 P.p.s.a., bowiem niewydanie czy też "przewlekłość" w przedmiocie wydania uwierzytelnionych kopii z akt zakończonego postępowania administracyjnego należało zakwalifikować jako bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Mając jednak na uwadze, że Skarżący zastosował się do wykładni tut. Sądu, wyrażonej w postanowieniu z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 9/17 oraz biorąc pod uwagę fakt, że Prezydent Miasta B. miał wiedzę o tym, że skarżący kwestionuje długość procedowania w przedmiocie wydania wymienionych uwierzytelnionych kopii dokumentów oraz to, że w dniu [...].02.2017 r. tj. w dacie składania zażalenia do SKO Skarżącemu wydano już żądane kopie, wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 4 p.p.s.a. należało uznać za spełniony. Przechodząc do oceny zasadności skargi pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3, Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało jako dominujące stanowisko, w myśl którego wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. (vide: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Wskazuje się także - przy czym pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - że również wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego postępowanie przed wniesieniem skargi na przewlekłość czy bezczynność postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega także na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. (wyrok wsa w Gorzowie z dnia 5.04.2017 r., II SAB/Go 3/17). Oceniając działanie organu w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy k.p.a. nie określają terminu do wydania z akt administracyjnych uwierzytelnionych kopii. Mając na uwadze jednak to, że jest to czynność techniczna, to wydanie powinno nastąpić bezzwłocznie. Nie ma racji Skarżący twierdząc, że stan przewlekłości trwał 177 dni. Zwrócić bowiem należy uwagę, że początkowo organy odmówiły wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów. W dniu 14 listopada 2016 r. SKO w B. wydało postanowienie autokontrolne w trybie 54 § 3 P.p.s.a. Zatem dopiero od daty doręczenia tego postanowienia organowi I instancji należy liczyć termin do wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów Skarżącemu. Na marginesie wskazać też należy, że z powołanego postanowienia SKO nie wynika jakie względy miałby przemawiać za wydaniem żądanych kopii, skoro postępowanie zakończyło się prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, a Skarżący mgliście tłumaczy, że chodzi o inne możliwości w zakresie dochodzenia praw i wolności (pismo z dnia [...].08.2016) . Zatem żądane kopie dokumentów zostały wydane po przeszło dwóch miesiącach od daty doręczenie postanowienia autokonktrolnego SKO z dnia [...] listopada 2016 r. organowi I instancji. Biorąc pod uwagę, że chodzi o czynność techniczną – wydanie uwierzytelniony kopii dokumentów – stan przewlekłości należało uznać jako długi, jednakże nie wyczerpujący znamion rażącego naruszenia prawa. Zwrócić bowiem należy uwagę, że organ nie posiadał owych dokumentów, gdyż akta administracyjne znajdowały się w organie odwoławczym a następnie w tut. Sądzie. Zatem przewlekłość wynikała nie ze złej woli organu. W związku z powyższym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku i na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono jak w pkt II wyroku.