II SAB/Bk 60/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2017 r. sprawy ze skargi B. L. na bezczynność Starosty S. w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. nie wymierza organowi grzywny; 4. zasądza od Starosty S. na rzecz skarżącego B. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarga na bezczynność i przewlekłość Starosty S. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. B. L. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, jakie zmiany w okresie od [...] stycznia 2016 r. "do dnia dzisiejszego" zostały naniesione na mapie zasadniczej odnośnie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] położonych w obrębie m. S. i wskazanie na podstawie jakich dokumentów dokonano ww. zmian oraz daty przyjęcia tych dokumentów do zasobów ośrodka. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Starosta S. poinformował, że w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] marca 2017 r. nastąpił podział ww. działek [...] na [...] oraz [...], zatwierdzony decyzją Wojewody P. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazał, że operat techniczny dotyczący ww. podziału został przyjęty do zasobu PODGiK w S. pod nr [...] w dniu [...] lutego 2016 r. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący złożył zażalenie do Starosty S. na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z dnia [...] marca 2017 r., [...] Starosta S., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej: "k.p.a.") wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku, poprzez podanie podstawy prawnej do wydania zaświadczenia, zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący oświadczył, że jest współwłaścicielem działek wymienionych w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. oraz, że występuje problem z ustaleniem granic tych działek pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Skarżący złożył za pośrednictwem Starosty S. dwa o jednakowej treści zażalenia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę S. w sprawie wydania wnioskowanego zaświadczenia: jedno do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. a drugie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W dniu [...] kwietnia 2017 r. zostało wydane zaświadczenie nr [...] w sprawie zmian naniesionych na mapie zasadniczej odnośnie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] położonych w obrębie m. S. w okresie od [...]1 stycznia 2016 r. do dnia [...] marca 2017 r. W dniu [...] kwietnia 2017 r. skargi z dnia [...] kwietnia 2017 r. zostały przesłane z aktami sprawy do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. oraz do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W dniu [...] maja 2017 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty S. w sprawie nr [...] z wniosku z dnia [...] marca 2017 r. - dotyczącej wydania zaświadczenia potwierdzającego jakie zmiany naniesiono na kopii mapy zasadniczej na działkach o nr geod. [...], obręb S., wnosząc jednocześnie o: 1) stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że w sprawie wystąpiła bezczynność Starosty S. i przewlekłe prowadzenie postępowanie i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierzenie Staroście S. grzywny, 3) zasądzenie od Starosty S. na moją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że Starosta S. zobowiązany był do wydania zaświadczenia, bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni, a pozostawał bezczynny. Wskazał, że z akt sprawy nie wynika, żeby do podjęcia czynności organ potrzebował jakiś szczególnych informacji, czy ustaleń. Dopiero złożenie "zażalenia" na bezczynność doprowadziło do podjęcia przez organ czynności, a tym samym przedmiotowe postępowanie należy uznać za naruszające prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że Skarżący został dwukrotnie poinformowany o zmianach zaistniałych na mapie zasadniczej odnośnie działek nr [...] w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] marca 2017 r., tj. w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. oraz w zaświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2017 r., a zatem skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Starosta S. przesłał w załączeniu postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] uznające zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione oraz stwierdzające, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Mając na uwadze treść żądania skargi istota rzeczy w kontrolowanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżony organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia [...] marca 2017 r. o wydanie zaświadczenia (uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2017 r.). Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Przed badaniem merytorycznej zasadności wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 §1 p.p.s.a). W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia zażalenie nie przysługuje, ale służy na nią skarga do sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 465/08, Lex nr 36085). Sąd uznał, w sprawie niniejszej, spełnienie warunku wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia pismem z dnia 15 marca 2016 r. wniesionym do Starosty S. Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skargi na samym początku wyjaśnić trzeba, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2240/15 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 98/14, opubl. CBOSA). Organ administracji publicznej pozostaje bowiem w bezczynności wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze po uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Skarżący twierdzi, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie od daty złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia z dnia [...] marca 2017 r. do dnia wydania zaświadczenia, tj. do dnia [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Sądu, słuszne jest stanowisko strony skarżącej, że organ pozostawał w bezczynności z tym, że stan bezczynności trwał od [...] kwietnia 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r., nie zaś jak podnosi Skarżący od [...] marca 2017 r. do [...] kwietnia 2017 r. W dniu [...] marca 2017 r. wpłynął bowiem do organu kompletny wniosek Skarżącego o wydanie zaświadczenia. Organ miał zatem 7 dni na wydanie zaświadczenia, tj. do dnia [...] kwietnia 2017 r. Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Zgodnie zaś z § 3 cytowanego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W myśl art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Tak ustalony, stosunkowo krótki, termin wydania zaświadczenia jest konsekwencją charakteru prawnego oraz funkcji zaświadczenia i stanowi realizację zasady szybkości postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Określenie w art. 217 § 3 k.p.a. terminu wydania zaświadczenia powoduje, że nie mogą być przy tym stosowane w tym zakresie, nawet odpowiednio terminy z art. 35 § 3 k.p.a. Żaden z przepisów regulujących tryb wydawania zaświadczeń, w tym także co do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie odsyła do stosowania innych terminów załatwienia sprawy. Przepis art. 217 § 3 k.p.a. reguluje też odmiennie termin załatwienia sprawy niż to przewiduje art. 35 k.p.a. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Siedmiodniowy termin ustalony został przez ustawodawcę jako maksymalny i przyjąć należy, że znajduje zastosowanie do załatwienia wniosku o wydanie zaświadczenia. Uchybienie temu terminowi daje natomiast podstawę do zwalczania bezczynności organu. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad postępowanie to ma być prowadzone oraz nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. W orzecznictwie i w piśmiennictwie nie budzi jednak wątpliwości, że w tym zakresie mogą i powinny mieć zastosowanie niektóre zasady ogólne postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające powinno też być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie dowodowe. Odpowiednie stosowanie tych przepisów siłą rzeczy jest jednak znacznie ograniczone, na co wskazuje zawarty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" i czego dowodzi uproszczony charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, które może mieć wyłącznie formę tzw. postępowania gabinetowego (por.wyrok NSA z 8 września 2009 r., sygn akt I OSK 104/09, opubl. CBOSA). Przesłanki wydania zaświadczenia określa art. 217 § 2 k.p.a. i jako jedną z nich przewiduje w pkt 1 nakaz wydania go przez przepis prawa, zaś w pkt 2 wykazanie przez osobę ubiegającą się o nie interesu prawnego w jego wydaniu. Spełnienie jednego z tych wymogów obliguje organ do wydania zaświadczenia wówczas, gdy żądanie dotyczy potwierdzenia faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów lub innych posiadanych przez organ danych, jak wynika z art. 218 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, w myśl którego omówione wyżej przepisy wskazują, iż odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 1999 r., I SA 1499/99, opubl. lex nr 48671, wyrok WSA w Łodzi z 10 maja 2011 r., III SA/Łd 129/11, opubl. CBOSA). Wynika stąd wniosek, iż nie ma przeszkód, aby w toku rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia organ wezwał stronę (w ramach uproszczonego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a.) do wykazania interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia w sytuacji, gdy w wyniku analizy sprawy takiej podstawy prawnej ani interesu prawnego wnioskodawcy w uzyskaniu zaświadczenia organ nie dostrzega. Co jednak oczywiste, wezwanie to nie może zostać wystosowane do strony w wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. trybie uzupełniania braków formalnych podania (wniosku). Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie braków formalnych pisma, innych niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., do których stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a. należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika – dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Innymi słowy, omawiany przepis dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (podaniu, wnioskowi) biegu (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 5/15, opubl. CBOSA). W przypadku nieuzupełnienia przez stronę wskazanych wyżej braków formalnych pisma w siedmiodniowym terminie organ jest uprawniony do pozostawienia takiego pisma bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast istnienie bądź nieistnienie po stronie osoby występującej do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia interesu prawnego w jego uzyskaniu decyduje o tym, czy żądane zaświadczenie zostanie wydane, czy też organ wyda na podstawie art. 219 k.p.a. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestia istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia nie podlega trybowi opisanemu w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 96/16, opubl. CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, iż brak jest podstaw do zakwestionowania samej dopuszczalności zwrócenia się przez Starostę S. do Skarżącego o wykazanie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia wskazanego we wniosku z dnia [...] marca 2017 r., jednakże nastąpiło to w niewłaściwym trybie (wezwanie z dnia [...] marca 2017 r.) oraz zostało opatrzone niedopuszczalnym rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Dodatkowo należy wyraźnie podkreślić, iż ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym nie podlega ani zasadność wzywania przez organ strony w okolicznościach niniejszej sprawy do wykazania interesu prawnego, ani prawidłowość i zgodność z prawem wydanego przez Starostę S. zaświadczenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy ostatecznym terminem, w którym wniosek Skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. (uzupełniony pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2017 r.) o wydanie zaświadczenia powinien zostać rozpoznany był dzień [...] kwietnia 2017 r., był termin siedmiu dni, liczony od dnia [...] marca 2017 r. Jak już bowiem wyżej wskazano, zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a). Jest to termin instrukcyjny, jednakże w razie jego przekroczenia strona może bronić się wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Po upływie omawianego siedmiodniowego terminu, liczonego od daty złożenia kompletnego wniosku o wydanie zaświadczenia, Starosta S. pozostawał w bezczynności. Oceniając w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, w ocenie Sądu, należało jednak uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, opubl. CBOSA). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie termin został przekroczony jedynie o 8 dni oraz nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku przez skarżącego w dniu [...] marca 2017 r. o wydanie zaświadczenia, organ pismem z dnia [...] marca 2017 r. wezwał ww. do jego uzupełnienia, poprzez podanie podstawy prawnej do wydania zaświadczenia. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. (wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2017 r.) Skarżący ustosunkował się do ww. wezwania. Zatem wniosek o wydanie zaświadczenia był kompletny dopiero z momentem wykazania interesu prawnego przez Skarżącego, tj. w dniu [...] marca 2017 r. i od tego dnia należało liczyć 7- dniowy termin do wydania zaświadczenia. W konsekwencji więc bezczynność organu - polegająca na tym, że pomimo podejmowania czynności w sprawie nie została ona zakończona w wymaganym, szczególnym terminie, wydaniem stosownego zaświadczenia nie była tego rodzaju aby można ją uznać za zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa. Dla oceny, czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne i wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wnioski, a takie działanie, zdaniem Sądu, nie miało miejsca w kontrolowanej w sprawie. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny był brak orzeczenia w wyroku o grzywnie. Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, w ocenie Sądu, zbędne i niecelowe było orzekanie, na wniosek Skarżącego, o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podst. art. 200 p.p.s.a (punkt 4 sentencji wyroku).