II SAB/Bk 78/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Rady Miejskiej w S. w przedmiocie podjęcia uchwały w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej gminy p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J.B. wpis sądowy w całości w kwocie 100 (słownie: stu) złotych.- W dniu 26 października 2010 r. J. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Rady Miejskiej w S. w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 25 listopada 2009 r. o utworzenie jednostki pomocniczej. Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, że skarżący w dniu 25 listopada 2009 r., powołując się na art. 5 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 88 ust.5 Statutu Gminy S., wystąpił do Rady Miejskiej w S. z wnioskiem o utworzenie w granicach administracyjnych miasta S. jednostki pomocniczej – dzielnicy wiejskiej. Uzasadniając powyższy wniosek wyjaśnił, że utworzenie takiej jednostki umożliwi mieszkającym w takiej dzielnicy - rolnikom nabycie prawa do dopłat ONW z tytułu wsparcia unijnego do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W oparciu o powyższy wniosek Burmistrz S. w dniu [...] grudnia 2009 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z zapytaniem, czy utworzenie jednostki pomocniczej na podstawie art. 5 ustawy o samorządzie gminnym obejmującej cztery obręby ewidencyjne, w skład których wchodzą grunty rolne, uprawni rolników do ubiegania się o dopłaty unijne z tytułu pomocy dla rolników w zakresie wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW. Informacja o takim wystąpieniu została przekazana J. B. w piśmie z 14 grudnia 2009 r. W dniu 22 marca 2010 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi udzieliło wnioskowanej odpowiedzi, informując, że wsparcie z ONW mogą otrzymać tylko i wyłącznie ci beneficjenci, których grunty położone są na terenie gmin wiejskich, a więc poza granicami administracyjnymi miast. Przedmiotowe pismo w dniu 29 marca 2010 r. Burmistrz S. przesłał J. B. jako odpowiedź na jego wniosek o utworzenie w drodze uchwały jednostki pomocniczej. W dniu 30 sierpnia 2010 r. J. B., powołując się na art. 101 lit. a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa – bezczynności przez niezwłoczne rozpoznanie złożonego w dniu 25 listopada 2009r. wniosku o utworzenie jednostki pomocniczej. Na skutek złożonego wezwania Burmistrz S. wystosował do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. pismo, w którym opisał czynności, jakie zostały podjęte w związku z wnioskiem J. B., końcowo informując, że w 2001 roku została powiększona granica administracyjna miasta S. o obszary wiejskie Gminy S. z gruntów wsi: K., K. N., T.– K. i S. Odpis powyższej odpowiedzi został skierowany do wiadomości J. B. W dniu 26 października 2010 r. J. B. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Rady Miejskiej w S. w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 25 listopada 2009 r. o utworzenie jednostki pomocniczej, żądając nakazania organowi nadzoru rozpoznania w terminie nie dłuższym niż 30 dni, powyższego wniosku lub ewentualnie zakreślenia Radzie Miejskiej nieprzekraczalnego terminu 30 dni na rozpoznanie skierowanego do niej wniosku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarga została wniesiona w terminie, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie samo wezwanie zostało wniesione w dniu 30 sierpnia 2010 r., ale z uwagi na brak odpowiedzi organu, obowiązujący był termin 60 dni, który upływał 29 października 2010 r. Uzasadniając zaś merytoryczne zarzuty skargi skarżący wyjaśnił, że jego wniosek z dnia 25 listopada 2009 r. o utworzenie jednostki pomocniczej nie został do dnia dzisiejszego rozpoznany, a działanie Rady Miejskiej w S. ograniczyło się jedynie do odczytania na sesji w dniu 2 września 2010 r. treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącego, niezależnie od utworzenia jednostki pomocniczej, Rada Miejska powinna podjąć działania w kierunku wniesienia skargi konstytucyjnej na § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2001 r. w sprawie ustalania granic niektórych miast i gmin w zakresie powiększającym rolniczą przestrzeń miasta S. o grunta rolne obrębów geodezyjnych wsi: K., K. N., S., T.– K. Zdaniem skarżącego przy wydawaniu wskazanego przepisu Rada Ministrów przekroczyła delegację ustawową z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wymieniając chronologicznie wszystkie czynności, jakie zostały podjęte po wpłynięciu wniosku skarżącego. W konkluzji Burmistrz S. stwierdził, że dołożył należytej staranności w przedmiotowej sprawie, a skarżący J. B. był o wszystkim informowany. Na rozprawie sądowej w dniu 13 stycznia 2011 r. skarżący podtrzymał skargę wyjaśniając, że pismo z dnia 17 września 2010 r. skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. nie może być traktowane jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, albowiem nie ma w nim stwierdzenia, czy wezwanie jest zasadne, czy też niezasadne, ponadto nie zostało ono skierowane do skarżącego, ale tylko do jego wiadomości. Zdaniem skarżącego złożony przez niego wniosek powinien być rozpatrzony w formie uchwały pozytywnej lub negatywnej. Końcowo skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według przedłożonego spisu. W piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2011 r. skarżący podniósł dodatkowo, że zarówno odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia praw, jak i odpowiedz na skargę zostały udzielone przez Burmistrza S., a nie przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Na wstępie zauważyć należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest jej wniesienie w terminie. Termin do wniesienia skargi na bezczynność organu administracji do sądu administracyjnego określony został w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Stanowi on, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie zastosowanie miał termin sześćdziesięciu dni, który upływał 29 października 2010 r., albowiem, jak słusznie podniósł skarżący, odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa została skierowana do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S., a do skarżącego została przesłana jedynie do wiadomości, co jest równoznaczne z nieudzieleniem wymaganej odpowiedzi. Nietrafny jest natomiast zarzut skarżącego, jakoby odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Rady Miejskiej w S., nie mógł udzielić Burmistrz S. W tym miejscu należy, bowiem podkreślić, że Burmistrz (wójt, prezydenta miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że obowiązkiem burmistrza jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa właściwego biegu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1009/06 niepublikowane oraz II OSK 338/08 z dnia 24 czerwca 2008r., dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie Burmistrz S. miał prawo udzielić skarżącemu odpowiedzi na skierowane do Rady Miejskiej w S. wezwanie o usunięcie naruszenia prawa. Powyższe rozważania odnieść również należy do udzielonej odpowiedzi na skargę. W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest skarga na bezczynność Rady Miejskiej w S. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 25 listopada 2009 r. o utworzenie w granicach administracyjnych miasta S. jednostki pomocniczej – dzielnicy wiejskiej. Jako podstawę skargi wskazano art. 101 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Powyższy przepis przewiduje odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Na zasadzie tego przepisu należy, zatem ocenić w konkretnej sprawie, czy nieuwzględnienie bądź pominięcie przez Radę Gminy wniosku skarżącego o utworzenie na terenie miasta S. jednostki pomocniczej – dzielnicy wiejskiej stanowiło bezczynność organu gminy, polegającą na niewykonaniu czynności nakazanej prawem. Odpowiednie zaś stosowanie art. 101 ustawy oznacza, iż skarga wnoszona przez zainteresowaną osobę w powyższym trybie, powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 101 ustawy, a w szczególności dopuszczalna jest w sprawie z zakresu administracji publicznej i po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu gminy. Nadto prawo do wniesienia skargi z art. 101 lit. a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. W tym miejscu zauważyć należy, iż sformułowanie art. 101 lit. a ustawy przewidujące wniesienie skargi do sądu administracyjnego na niewykonanie przez organ gminy "czynności nakazanych prawem" jest pojęciem bardzo szerokim. Zgodnie jednak z dotychczas ukształtowaną w tej mierze doktryną prawa przyjmuje się, iż na warunkach określonych w art. 101 lit. a ustawy może być zaskarżona do sądu administracyjnego bezczynność gminy, polegająca na niepodjęciu uchwały nakazanej prawem. Inaczej mówiąc termin "czynności nakazane prawem" obejmuje działalność uchwałodawczą organów samorządu terytorialnego nakazaną prawem. Omawiana regulacja będzie, więc miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej (vide: postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1932/09, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wywieść zatem należy, iż art. 101 lit. a ustawy uprawnia podmioty określone w art. 101 do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych przypadkach, gdy organy samorządu pozostają w bezczynności w podejmowaniu uchwał będąc do tego obligowane konkretnymi unormowaniami. W konsekwencji powyższego, badanie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonaniu tych czynność, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. "ZCO", Warszawa – Zielona Góra 1997, s. 69 – 72, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 września 2007 r., II SAB/Wr 14/07, Lex nr 420707). W kontrolowanej sprawie ustalić, zatem należało istnienie unormowania prawnego nakazującego organowi gminy podjęcie czynności uchwałodawczej (uchwały o utworzeniu jednostki pomocniczej). Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, można zatem przyjąć, iż w zasadzie wszystkie zadania samorządu są czynnościami nakazanymi prawem. Nie każdemu jednak obowiązkowi organu gminy odpowiada prawo podmiotowe (interes prawny, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym w sferze czynności nakazanych prawem odróżnić należy: zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkiem tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możności uskutecznienia działań przez organy gminy. Stąd, skargę z art. 101 lit. a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu (tak: NSA w postanowieniu z dnia 5 marca 2010 r., II OSK 1931/09). Skarżący jako podstawę żądania podjęcia uchwały w przedmiocie utworzenia na terenie miasta S. jednostki pomocniczej – dzielnicy wiejskiej wskazał art. 5 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 88 ust.5 Statutu Gminy S. Tymczasem jak wynika z art. 5 ust.1 tej ustawy gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne, przy czym zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (ust. 3). Stosownie natomiast do treści § 88 ust.5 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie statutu Gminy S. z inicjatywą utworzenie sołectwa lub osiedla mogą wystąpić mieszkańcy. Jak wynika z powyższych regulacji rada gminy ma możliwość, a nie, jak wywodzi skarżący, obowiązek utworzenia jednostki pomocniczej. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy, gminy są uprawnione do tworzenia jednostek pomocniczych, a nie zobligowane. Fakultatywność tworzenia jednostek pomocniczych przez gminę wyraża się w tym, iż to gmina decyduje, czy w ogóle skorzystać z kompetencji do powołania jednostki pomocniczej. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności zaś podnoszony przez skarżącego art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - nie uzasadniają wniesienia przez mieszkańca gminy w trybie art. 101 lit. a ustawy skargi na niewykonanie czynności nakazanych prawem polegających na nieutworzeniu jednostki pomocniczej. Żaden, bowiem przepis tej ustawy nie nakłada na radę gminy obowiązku utworzenie jednostki pomocniczej. Nie jest natomiast dopuszczalne oparcie skargi na bezczynność na podstawie art. 101 lit. a w zw. z art. 101 wspomnianej ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności wynikających z przepisu określającego możliwość, a nie obowiązek wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowania administracyjnego (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 24 listopada 2009r., III SAB/Kr 62/09, Lex 531742). Ze względu na tak określony zakres obowiązywania powyższej ustawy brak jest podstaw oceny żądania skargi na gruncie jej przepisów. Uprawnienia do nakazania podjęcia uchwały nie można również wywieść z art. 101 lit. a ustawy. W konsekwencji stwierdzić należy, iż brak przepisu prawnego w oparciu, o który można zbadać zasadność skargi na bezczynność czyni ją niedopuszczalną, co zdaniem Sądu, skutkować winno jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Takie stanowisko zostało zaprezentowane również w wyrokach NSA z dnia 14 i 15 października 2008 r. odpowiednio w sprawie o sygn. akt II OSK 1303/08 i II OSK 1452/08 oraz II OSK 1451/08. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec odrzucenia skargi, skoro nie zachodzą przewidziane przepisem art. 200 p.p.s.a. podstawy do zwrotu poniesionych przez skarżącego kosztów, zastosowanie ma przepis art. 199 p.p.s.a., w myśl którego strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba iż przepis szczególny stanowi inaczej.