II SAB/Bk 80/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. i T. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza N. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. umarza postępowanie dotyczące zobowiązania Burmistrza N. do dokonania czynności; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Burmistrzowi N. grzywnę w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Burmistrza N. solidarnie na rzecz skarżących A. W. i T. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. i T. W. złożyli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Burmistrza N. Zarzucili Burmistrzowi N. naruszenie przepisów art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. i art. 12 § 1-2 k.p.a. Wnieśli o: zobowiązanie Burmistrza do podjęcia czynności rozgraniczających nieruchomości o nr geodezyjnych [...] i [...], położonych na terenie miasta N., o skontrolowanie przewlekłości postępowania, ukaranie organu grzywną, zobowiązanie organu do ukarania pracownika winnego zaniedbań, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi A. i T. W. wskazali, że w dniu 11.03.2014 r. złożyli do Urzędu Gminy N. wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, które nie zostało podjęte do miesiąca września 2014 r. tj. do złożenia niniejszej skargi. Skarżący opisali przebieg postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. wniósł o umorzenie postępowania sądowego. Poinformował, że dnia 15.10.2015 r. zostały podjęte czynności rozgraniczeniowe, które organ zlecił wyznaczonemu geodecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Istotą i celem postępowania ze skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie sprawy) jest doprowadzenie do załatwienia w formie procesowej sprawy administracyjnej bez przesądzania o sposobie (treści) załatwienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 149 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zatem, jeśli przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność organ administracyjny wydał decyzję (lub inny akt), choćby z przekroczeniem terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności a sąd nie może zobowiązać go do wydania aktu jak stanowi art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. (vide wyroki w sprawach II SAB/Kr 186/14 z 12 sierpnia 2014 r.; II SAB/Sz 43/14 z 17 lipca 2014 r.; II SAB/Wa 42/14 z 6 maja 2014 r.; II SAB/Bk 87/11 z 6 marca 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Orzecznictwo i doktryna (vide T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 467) w tym przedmiocie pozostają jednolite. Jak podkreślił NSA w wyroku z 17 grudnia 2013 r. w sprawie I OSK 2114/13 "Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej powinien zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności" (pub. CBOSA). Podkreślić należy, że istotna jest dla sposobu załatwienia skargi na bezczynność przez sąd także data wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny w stosunku do daty złożenia skargi na bezczynność i daty orzekania przez sąd. W sytuacji wydania przez organ rozstrzygnięcia w toku postępowania sądowego – po wniesienia skargi na bezczynność - sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność (bądź przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (vide postanowienie NSA w sprawie II OSK 1953/12 z 18 września 2012 r. oraz wyroki w sprawach II SAB/Wa 323/13 z 13 marca 2014 r., II SAB/Wa 653/13 z 21 marca 2014 r., II SAB/Łd 1/14 z 4 marca 2014 r., pub. CBOSA). Zaś w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu przez organ aktu administracyjnego, sąd administracyjny oddala skargę. W takiej sytuacji nie ma obowiązku (ani podstawy) do stwierdzenia charakteru naruszenia prawa (art. 149 § 1 in fine p.p.s.a.). Nie ma także podstawy do ewentualnego wymierzenia grzywny w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Te bowiem rozstrzygnięcia "dodatkowe" zostały przez ustawodawcę przewidziane dla uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W przypadku bezczynności, jej klasycznym przykładem jest niewydanie aktu administracyjnego przy zachowaniu terminów określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a. zarówno w dacie wniesienia skargi na bezczynność, jak i w dacie jej załatwienia przez sąd. Drugą sytuacją jest pozostawanie organu w bezczynności w dacie wniesienia przez stronę skargi na bezczynność, ale usunięcie jej przed załatwieniem skargi przez sąd. Taka skarga mimo niemożności zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego przynosi oczekiwany efekt przez skarżącego, co mimo umorzenia postępowania pozwala ocenić ją jako uzasadnioną i orzec o charakterze bezczynności, ewentualnie wymierzyć grzywnę. Sąd przeprowadził w sprawie niniejszej analizę akt administracyjnych, z których wynikają następujące zdarzenia: - 11.03.2014 r. – A. i T. W. złożyli wniosek do Burmistrza N. o rozgraniczenie nieruchomości położonych w N. o numerach geodez. [...] i [...]; - 14.07.2014 r. skarżący złożyli zażalenie do SKO na bezczynność Burmistrza N.; - 22.07.2014 r. – Burmistrz N. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania; - 30.07.2014 r. – SKO wydało postanowienie nie stwierdzające bezczynności (doręczone I instancji 01.08.2014r.); - 14.08.2014 r. – Burmistrz postanowił zawiesić postępowanie rozgraniczeniowe do czasu zakończenia sprawy cywilnej o sygn. [...], toczącej się przed Sądem Rejonowym w Ł. pomiędzy skarżącymi a Gminą N. o zapłatę i przeniesienie własności nieruchomości; - 17.09.2014 r. – SKO wydało postanowienie uchylające zawieszenie postępowania oraz odmawiające wyłączenia Burmistrza (z wniosku A. i T. W.); - 03.10.2014 r. – organ zażądał od skarżących zaliczki na koszty rozgraniczenia; - 23.01.2015 r. – W. złożyli skargę na bezczynność do SKO, które postanowieniem z dn. 17.02.2015 r. uznało bezczynność za uzasadnioną; - 11.03.2015 r. – Burmistrz zawarł umowę z geodetą dotyczącą przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych; - 29.04.2015 r. – Burmistrz kieruje zapytanie do skarżących, czy podtrzymują wniosek o rozgraniczenie; - 13.07.2015 r. – pełnomocnik skarżących udzielił odpowiedzi na pismo z dn. 29.04.2015 r.; - 15.10.2015 r. – Burmistrz ponagla (pismem) geodetę do przeprowadzenia czynności; - 16.10.2015 r. – geodeta zawiadamia strony o terminie oględzin na gruncie. Analiza akt administracyjnych wykazała, w ocenie Sądu, ewidentną bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania. Ponieważ bezczynność organu ustała przed datą wyrokowania (poprzez ponaglenie geodety do przeprowadzenia oględzin na gruncie, co nastąpiło wezwaniem z dn. 16.10.2015 r.), to Sąd umorzył w tej części postępowanie. Nie zwalniało to jednak Sądu od oceny przewlekłości postępowania. Należy zauważyć, że od daty wpłynięcia wniosku o rozgraniczenie (11.03.2014 r.) do podjęcia czynności przez geodetę (16.10.2015 r.) minęło 18 miesięcy. W tym czasie wniosek pozostawał bez żadnego biegu w okresie 11.03.2014 r. – 22.07.2014 r. (tj. ponad 4 miesiące). Postanowieniem z dn. 17.09.2014 r. SKO uchyliło postanowienie Burmistrza N. o zawieszeniu postępowania uznając, że tocząca się sprawa cywilna nie ma wpływu na kwestie rozgraniczeniowe. Zatem, od dnia 18.09.2014 r. (data wpływu postanowienia SKO do organu I instancji) Burmistrz N. powinien podjąć niezwłocznie czynności rozgraniczeniowe. Jednakże dopiero dnia 11.03.2015 r. zawarł umowę z geodetą, a zatem pozostawał w zwłoce następne 6 miesięcy. Wcześniej, bo dnia 17.02.2015 r. SKO w Ł. (wskutek zażalenia A. i T. W.) uznało bezczynność organu I instancji, co nie przeszkodziło Burmistrzowi N. nadal działać opieszale. Zawierając umowę z geodetą w dniu 11.03.2015 r. organ wiedział o tym, że zawieszenie postępowania jest nieaktualne, a mimo to dopiero dnia 15.10.2015 r. ponaglił geodetę do podjęcia czynności rozgraniczeniowych na gruncie. Organ, między datą 11.03.2015 r. a 15.10.2015 r. prowadził czynności pozorne lub ich w ogóle nie prowadził, co wskazuje na to, iż pomimo wyraźnego stanowiska SKO, oczekiwał na wyrok cywilny, który zapadł dnia [...].04.2015 r. w sprawie o sygn.. [...]. Czynnością pozorowaną było, zdaniem Sądu, zwrócenie się pismem z dnia 29.04.2015 r. do skarżących z zapytaniem, czy nadal podtrzymują wniosek o rozgraniczenie. Należy zauważyć, że skarżący byli reprezentowani w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, świadomego podejmowanych czynności prawnych na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego. Od udzielenia odpowiedzi przez radcę prawnego skarżących (13.07.2015r.) do ponaglenia geodety (15.10.2015r.) nastąpiła 3-miesięczna, kolejna zwłoka organu w załatwianiu sprawy. Organ I instancji zbagatelizował przepisy art. 35 i 36 k.p.a., bowiem nie informował stron (ani razu) o konieczności przedłużenia postępowania i jego przyczynach. Sąd odliczył te okresy, podczas prowadzonego postępowania, kiedy organowi nie można było przypisać winy za przedłużanie postępowania. Chodzi tu o czas niezbędny do załatwienia postępowań odwoławczych, a także zwłokę w udzieleniu odpowiedzi przez pełnomocnika skarżących (23.04.2015r. – 13.07.2015r.). Pomimo tego, wielomiesięczna bezczynność i przewlekłość, zawiniona przez organ I instancji, nie da się ukryć, co stanowiło rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 35 i 36 k.p.a. Przy stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa Sąd wymierza organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa GUS z dn. 10.02.2015 r. (M.P. z 2015 r., poz. 179) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosi 3 783, 46 zł. Wymierzając organowi grzywnę w kwocie 500 zł Sąd miarkował jej wysokość oscylując w dolnej granicy kwoty. Sąd brał pod uwagę jednostkowy przypadek przekroczenia szybkości postępowania przez Burmistrza N., mając nadzieję, że wymierzona grzywna spełni cel prewencyjno-represyjny. O zwrocie kosztów na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Końcowo, Sąd wyjaśnia skarżącym, iż nie posiada kompetencji do zobowiązania Burmistrza, aby ukarał pracowników winnych niezałatwieniu sprawy w ustawowych terminach. Są to kwestie wewnętrzne organu.