II SAB/Bk 93/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie nałożenia kary za ścięcie drzew bez zezwolenia 1. zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpoznania w terminie miesiąca od zwrotu akt organowi wniosku skarżącej B. K. z dnia 9 lipca 2013 r. o wznowienie postępowania w sprawie, 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. nie wymierza grzywny Wójtowi Gminy P. Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wójt Gminy P. wszczął w dniu 5.02.2013r. z urzędu, po informacji B. K. i E. K. z dnia 14.01.2013r., postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew z nieruchomości H. M. oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w miejscowości M. – D. W postępowaniu tym stroną był wyłącznie właściciel opisanej wyżej nieruchomości, reprezentowany przez brata A. M. Osoby sygnalizujące fakt usunięcia drzew bez zezwolenia nie były stronami postępowania, o czym Wójt powiadomił je w skierowanym do nich piśmie. Postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją z dnia [...].05.2013r. umarzającą je, która stała się ostateczna. Pismem z 4.07.2013r. Wójt poinformował o fakcie zakończenia postępowania ostateczną decyzją skarżącą B. K., która 14.06.2013r. wniosła o przesłuchanie jej w charakterze świadka. Pismem z dnia 9.07.2013r. skarżąca skierowała do Wójta Gminy P. wniosek o wznowienie opisanego wyżej postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 K.p.a. j. z powodu ujawnienia nowego dowodu w postaci zadeklarowanych zeznań uzasadniającego potrzebę wznowienia postępowania. W odpowiedzi na ten wniosek Wójt pismem z dnia 1.08.2013r. poinformował skarżącą, że nie znalazł przyczyny wznowienia postępowania, a tym samym jej wniosek uznał za bezprzedmiotowy. Skarżąca wywiodła wówczas zażalenie na bezczynność Wójta Gminy P. w załatwieniu wniosku o wznowienie postępowania wskazując, że naruszony został przez organ art. 149 K.p.a. przewidujący wydanie postanowienia wznawiającego postępowanie administracyjne lub odmawiającego wznowienia postępowania administracyjnego. Zażalenie to uznane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. za niezasadne, o czym kolegium orzekło postanowieniem z dnia [...].09.2013r. Zdaniem kolegium wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w procesowym rozumieniu był skargą, o której mowa w art. 235 par. 1 K.p.a., do której Wójt się odniósł udzielając odpowiedzi. Na tle opisanych wyżej okoliczności skargą wniesioną w dniu 7.10.2013r. B. K. zarzuciła Wójtowi Gminy P. bezczynność w załatwieniu sprawy z jej wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Zarzuciła Wójtowi naruszenie art. 8, 12, 35 par. 1 i 36 par. 1 oraz 149 K.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniosła o: -zobowiązanie Wójta Gminy P. do wznowienia postępowania i wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; -zobowiązanie Wójta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; -orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; -zasądzenie od organu kosztów postępowania; Wójt Gminy P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki WSA w Gdańsku z 3.07.2013r. sygn. II SAB/Gd 54/13, WSA w Białymstoku z 25.10.2012r. sygn. II SAB/Bk 27/12 i z 15.11.2012r. sygn. II SAB/Bk 53/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt, nie zostały podjęte (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, wyrok NSA z 22.12.1998r. sygn. III SAB 77/98, Lex nr 36590, czy wyrok WSA w Warszawie z 8.06.2004r. sygn. III SAB/Wa 8/04, Lex nr 160109). Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Wbrew stanowisku zajętemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w postanowieniu wydanym po rozpoznaniu zażalenia skarżącej na bezczynność Wójta Gminy P., dla załatwienia złożonego przez skarżącą w dniu 9.07.2013r. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy P. z dnia [...].05.2013r. wymagane było wydanie postanowienia. Okoliczność powyższa wynika bezspornie z treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących procedurę wznowienia postępowania. Jak stanowi przepis art. 147 K.p.a wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek. Wyłącznie na żądanie strony, wznowienie postępowania zachodzi jedynie z przyczyny określonej art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1.10.2010r. sygn. II OSK 1496/09 (Lex nr 746585) każdy z przepisów art. 145 par. 1 pkt 1 – 8 K.p.a. może być źródłem odrębnego postępowania. W konsekwencji wystąpienie z podaniem o wznowienie postępowania z powołaniem się na przesłanki wymienione w pkt 1 - 3 i 5 – 8 przez podmiot, który formalnie nie brał udziału w postępowaniu, którego wznowienia żąda, nie jest zdeterminowane uprzednim uzyskaniem statusu strony w wyniku skutecznego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 K.p.a. Żądanie wznowienia postępowania zawsze rodzi po stronie organu obowiązek wydania bądź opartego o treść art. 149 par. 1 K.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania bądź opartego o treść art. 149 par. 3 Kp.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Faza postępowania, która poprzedza wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania lub o wznowieniu postępowania ma ściśle formalny charakter i ogranicza się do badania treści wniosku o wznowienie pod kątem ustalenia, czy wniosek pochodzi od strony, czy została w nim wskazana przyczyna wznowienia postępowania odpowiadająca jednej z przyczyn ustawowych (określonych w art. 145 par. 1, 145 "a" oraz 145 "b" K.p.a. oraz czy dochowano terminu do złożenia wniosku. Zaniechanie załatwienia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, w formie przewidzianej art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyczerpuje przesłanki bezczynności organu, która – jak wcześniej Sąd wskazał – może polegać, między innymi, na niewydaniu wymaganego prawem aktu. Wójt Gminy P. wbrew treści art. 149 K.p.a. do wniosku skarżącej odniósł się zwykłym pismem, co uzasadnia żądanie skarżącej zobowiązania Wójta do załatwienia wniosku o wznowienie postępowania w sposób przewidziany przepisem ustawy. Zgodnie z art. 149 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania treści postanowienia, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek załatwienia wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Sąd zakreślił organowi termin na załatwienie wniosku liczony stosownie do treści art. 286 par. 2 K.p.a. od daty zwrotu akt organowi. Termin miesiąca odpowiada kodeksowemu terminowi do załatwienia sprawy (vide: art. 35 par. 3 K.p.a.) Stosownie do treści art. 149 par. 1 zdanie drugie (in fine) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8.10.2013r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność lub przewlekłość postępowania jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności lub przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Pozbawiałoby to przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jego sensu, gdyż sąd przy takim założeniu nie byłby uprawniony do oceny charakteru naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując naruszenie prawa rażące znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W okolicznościach sprawy zważywszy, że organ nie pozostawił skarżącej bez wiedzy o losach jej wniosku o wznowienie postępowania a udzielona zwykłym pismem odpowiedź została nadana bez zbędnej zwłoki, Sąd stwierdził brak podstaw do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru. Przyczyny, dla których Sąd nie stwierdził bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, legły również u podstaw niewymierzania organowi grzywny, uprawnienie sądu do wymierzenia której (z urzędu lub na wniosek) wynika z art. 149 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyrok nie mógł objąć wnioskowanego w skardze zobowiązania do dyscyplinarnego ukarania pracownika organu winnego bezczynności, jako niemieszczącego się w przewidzianych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, formach uwzględniania skargi na bezczynność organu. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd nie orzekał albowiem korzystała ona z prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, a poniesienia innych kosztów (wydatków na dojazd do sądu) skarżąca nie wykazała.