II SAB/Bk 95/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi W. K. i T. Ż. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie czynności egzekucyjnych p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku W. K. i T. Ż. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisów sądowych. , Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. W. K. i T. Ż. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej w skrócie: "PINB w Z.") w przedmiocie braku egzekwowania obowiązków wynikających z decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] nakazującą J. i J. J. (powoływanym dalej też jako: "Zobowiązani") wykonanie przy rowie melioracyjnym na działce o nr geod. [...] na terenie gruntów wsi G., w terminie do [...] czerwca 2015 r., następujących czynności: 1) doprowadzenia rowu melioracyjnego do prawidłowych parametrów technicznych -szerokość dna 0,5 m, przy ujściu do rzeki szerokość dna 1,0 m na odcinku co najmniej 5,0 m, głębokość rowu co najmniej 1,0 m, nachylenie skarp 1:1,5; 2) umocnienie dna rowu kiszką faszynową; 3) obsiać skarpy rowu trawą oraz umocnić darniną pas 0,5 m u podnóża skarpy; 4) wykonanie na dnie rowu co najmniej 3 sztuk palisad z kołków drewnianych melioracyjnych o długości 80-90cm, przy których należy wykonać w dnie rowu narzut kamienny o długości około 2m, odległość między palisadami winna wynosić 15-20 cm; 5) lokalizację rowu w granicach działki [...]; 6) po wykonaniu prac przedłożyć inwentaryzację geodezyjną z parametrami wysokościowymi dna rowu oraz skarp. Z dołączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że w dniu [...] sierpnia 2016 r. PINB w Z. wysłał do Zobowiązanych upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Następnie w dniu [...] października 2017 r. organ wszczął postępowanie egzekucyjne w celu wykonania przez Zobowiązanych decyzji PINB w Z., wystawiając jednocześnie tytuł wykonawczy TYT-3 stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wskazując jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia. W dniu [...] października 2017 r. Zobowiązani złożyli wniosek o zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego. PINB w Z. postanowieniem z dnia [...] listopada 2017r. nr [...] odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] odmówił jego umorzenia. Postanowieniem z tego samego dnia PINB w Z. uznał zarzut Zobowiązanej za niezasadny. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpatrując zażalenie W. K. i T. Ż. na bezczynność PINB w Z. stwierdził, że organ ten nie dopuścił się bezczynności w sprawie niewyegzekwowania ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. PINB w Z. wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na Zobowiązanych jednorazowej grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...]. Powołane okoliczności, zdaniem Skarżących, świadczą o bezczynności organu w wykonaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej oddalenie, podnosząc że zarzuty w niej postawione są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wskazać, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, a mianowicie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). Przypomnienia wymaga, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., wyrażającą się w braku wyegzekwowania przez ten organ, będący wierzycielem, obowiązków wynikających z decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję PINB w Z. z dnia [...] listopada 2014r., którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazano J. i J. J. wykonanie przy rowie melioracyjnym na działce o nr geod. [...] na terenie gruntów wsi G., określonych czynności. W ocenie Sądu wniesiona w skarga na bezczynnść jest niedopuszczalna i z tego powodu podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w art. 3 § 2, 2a i § 3 p.p.s.a. I tak zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 1. 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych regulacji wynika, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej niż określone art. 3 § 2 w pkt 1-3 p.p.s.a. czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Pomimo, że powołane wyżej przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują co do zasady skargę na bezczynność organu, to jednak, mając na uwadze opisany na wstępie przedmiot skargi, trzeba uwzględnić i to, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 z późn. zm.;, zwana dalej "u.p.e.a."), posiada własne rozwiązania prawne regulujące kwestie bezczynności wierzyciela (w niniejszym przypadku jednocześnie organu egzekucyjnego). Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. W rozpatrywanym przypadku jest to więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., który jest tutaj jednocześnie organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Obok wierzyciela (czyli wymienionego powyżej organu) drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany, który nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 ustawy). W przedmiotowej sprawie będą to zobowiązani decyzją PINB z dnia [...] listopada 2014r., tj. J. i J. J. Jak stanowi natomiast art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie zaś z art. 6 § 1a u.p.e.a., na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Skarga ta powinna być rozpatrzona w drodze postanowienia przez organ wyższego stopnia, a w sytuacji jej oddalenia, zainteresowanemu przysługuje zażalenie, zaś w dalszej kolejności, gdy organ drugiej instancji nie uwzględni zażalenia, może się ono stać przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowane jest jednolicie, że podmioty, wymienione w art. 6 § 1a u.p.e.a., nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie, w przypadku bezczynności wierzyciela, uprawnienie do wniesienia skargi do organu wyższego stopnia. Tylko w tym wąskim zakresie podmioty te uczestniczą w postępowaniu obejmującym bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Podmioty te nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy, co determinuje również możliwości składania skarg do sądu administracyjnego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1588/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Orzecznictwo sądowoadministracyjne, które podziela Skład rozpoznający niniejszą sprawę, zgodne jest również co do tego, że z uwagi na szczególny charakter art. 6 § 1a u.p.e.a., który wyłącza możliwość wniesienia skargi na ogólnych zasadach (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), niedopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność wierzyciela, polegającą na niepodejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1018/14, a także postanowienia: WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 235/13; WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 5/14, CBOSA). Konkludując powyższe rozważana należy dojść do wniosku, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarga na bezczynność PINB w Z. wyrażającą się w braku wyegzekwowania obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., nie należy zatem do właściwości sądów administracyjnych. W świetle poczynionych wyżej rozważań trzeba bowiem wskazać, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 6 § 1a u.p.e.a. droga sądowoadministracyjna w przedmiocie skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych jest dopuszczalna wyłącznie w sytuacji, gdy organ wyższego stopnia postanowieniem oddalił skargę, a organ drugiej instancji nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. Zaskarżeniu wówczas podlega postanowienie organu, który rozpatrywał zażalenie. Poza tym podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a u.p.e.a. służy skarga na bezczynność w przypadku nierozpoznania skargi przez organ wyższego stopnia bądź nierozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie uwzględnienia skargi (tak m.in. WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 12 października 2018 r., IV SAB/Wa 188/18, CBOSA). W sytuacji natomiast, gdy - tak jak w niniejszej sprawie – Skarżący nie złożyli wymaganej skargi w trybie art. 6 § 1a u.p.e.a. do organu wyższego stopnia nad wierzycielem, tj. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., skarga do sądu administracyjnego na bezczynność wierzyciela jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Co prawda z dołączonego do akt sądowych pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnie [...] kwietnia 2018 r. wynika, iż Skarżący złożyli do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność PINB w Z. w przedmiocie niewyegzekwowania ostatecznej decyzji PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2015 r., tym niemniej z uwagi na odrębność obu instytucji, powyższego zażalenia nie można było zakwalifikować jako skargi z art. 6 § 1a u.p.e.a. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 cytowanej ustawy.