I SA/Bd 264/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wójcik Sędziowie sędzia WSA Leszek Kleczkowski sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi B. M. G.-D. na uchwałę Kolegium Inne z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podjęcia zarządzenia z naruszeniem prawa oddala skargę Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2021r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wskazało, że zarządzenie Nr [...] B. G. z dnia [...] grudnia 2020r. zmieniające uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 roku w sprawie budżetu na 2020r. (dalej również jako: "Zarządzenie"), podjęte zostało z naruszeniem prawa. Badanym zarządzeniem, powołując się na treść art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 , dalej jako: "u.f.p."), bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, organ wykonawczy dokonał zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego (dalej jako: "j.s.t.") polegających m.in. na zwiększeniu planu dochodów jednostki w dz. 758, rozdz. 75802 § 2750 o kwotę [...]zł z tytułu wpływu środków finansowych wynikających z podziału rezerwy subwencji ogólnej na 2020r. (zgodnie z pismem Ministra Finansów Nr [...]). Jednocześnie organ wykonawczy dokonał zmiany treści § 4 uchwały budżetowej i ustalił wyniku budżetu jednostki oraz dokonał zmniejszenia wysokości źródeł pokrycia planowanego deficytu, tj. przychodów z tytułu wolnych środków w ww. kwocie. Rozpatrując sprawę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] stwierdziło, że badane zarządzenie podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 257 u.f.p., albowiem na gruncie obowiązującego prawa brak jest przepisów umożliwiających organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego dokonywanie zmian wyniku budżetu oraz zmian wysokości źródeł pokrycia planowanego deficytu. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 257 pkt 2 u.f.p. w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej. Oznacza to, że w toku wykonywania budżetu zarząd js.t. może dokonywać jedynie zmian dochodów wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej. Tym samym Burmistrz, dokonując zmian wyniku budżetu oraz źródeł sfinansowania deficytu w sposób istotny naruszył zapisy art. 257 pkt 2 u.f.p. Wskazując powyższe, wobec utraty przez uchwałę budżetową mocy obowiązującej z dniem [...] grudnia 2020 r., w związku z wyrażoną w art. 211 ust. 1-3 u.f.p. zasadą roczności budżetu, stwierdzenie nieważności badanego zarządzenia należy uznano za bezprzedmiotowe, bowiem wywołało ono nieodwracalne skutki prawne i finansowe. Burmistrz Miasta [...] w skardze do tut. Sądu wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w całości, zarzucając naruszenie: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 211 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 217 ust. 1 u.f.p. przez uznanie przez Regionalna Izbę Obrachunkową w [...], że Zarządzeniem Nr [...] B. G. z dnia [...] grudnia 2020r. zmieniającym uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie budżetu na 2020r. nie można nie można było zmienić uchwały budżetowej w zakresie wyniku budżetu oraz wysokości źródeł pokrycia planowanego deficytu, w sytuacji, w której zmiany te są bezpośrednią konsekwencją zmian planu dochodów i wydatków wprowadzanych do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dokonanych na podstawie art. 257 u.f.p., 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 1 oraz 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 713 ze zm. dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie, że Zarządzenie Nr [...] B. G. z dnia [...] grudnia 2020 r. zmieniające uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 roku w sprawie budżetu na 2020 rok, podjęte zostało w całości z naruszeniem prawa, w sytuacji, w której Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] uznała za sprzeczne z prawem jedynie te postanowienia Zarządzenia Nr [...] B. G. z dnia [...] grudnia 2020r. które odnosiły się do zmian wyniku budżetu oraz zmian wysokości źródeł pokrycia planowanego deficytu. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz.1829) począwszy od 17 października 2020r. miasto na prawach powiatu [...], będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia). W związku z tym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 22 października 2020 r. sygn. akt II FSK 1389/18 i II FSK 1600/18, w takiej sytuacji skierowanie sprawy celem rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od zgody lub sprzeciwu strony. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonych aktów administracyjnych, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] marca 2021r., a w konsekwencji również zakwestionowanego przez to rozstrzygnięcie nadzorcze zarządzenia B. G. z dnia [...] grudnia 2020r., Nr [...] zmieniające uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie budżetu na 2020r. Oceniając na wstępie wymogi formalne do wydania przedmiotowej uchwały przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzić należy, że zostało wydane z zachowaniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g. W myśl bowiem powołanego przepisu, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2020r. Wpłynęło do Regionalnej Izby w dniu [...] lutego 2021r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] marca 2021r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Co do zasady zatem, podjęcie stosownego aktu (zarządzenia/uchwały) stanowi przesłankę skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 1 lipca 2011 r., I OSK 1011/11). Należy podzielić pogląd, że jeśli rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały rady gminy to skargę w tym trybie wnosi gmina, ale w oparciu o uchwałę rady nakazującą wniesienie skargi, jeśli zaś rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy zarządzenia wójta (burmistrza), to on sam decyduje o wniesieniu skargi do sądu w imieniu gminy (zob. postanowienie NSA z 30 października 2014 r., II OSK 2894/14). Pamiętać bowiem należy, że podjęcie przez właściwy organ aktu (zarządzenia lub uchwały) o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wyraża wolę tego organu do zaskarżenia stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast wniesienie przez ten organ skargi do sądu administracyjnego na to rozstrzygnięcie nadzorcze jest wykonaniem tegoż woli. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że w świetle postanowień zawartych w art. 98 ust. 3 u.s.g., podjęcie przez właściwy organ stosownego aktu nakazującego zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego nie musi poprzedzać czynności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Może być on wydany później, ponieważ chodzi w tym jedynie o to, żeby sąd administracyjny miał pewność, że organ gminy, którego zarządzenia lub uchwały dotyczy dane rozstrzygnięcie nadzorcze miał wolę zaskarżenia tego aktu nadzoru do sądu administracyjnego ( zob. postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1167/16). Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że w niniejszej sprawie organem wydającym zarządzenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego był B. G. stwierdzić należy, że czynność wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze była poprzedzona aktem woli Burmistrza, chociaż nie mającym formy pisemnej, wyrażającym chęć i konieczność poddania rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] marca 2021 r. kontroli sądowej. W konsekwencji, brak jest podstaw do uznania, że wobec braku spełnienia przesłanki skutecznego wniesienia skargi zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g., Sąd zobligowany był odrzucić skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego lub zarządzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały lub zarządzenia (por. J. Zimmerman: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, s.48 ). Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w treści art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W rozpoznawanej sprawie ocena zaskarżonego zarządzenia dotyczyła przede wszystkim jego zgodności z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Zgodnie z treścią art. 257 pkt 2 u.f.p. w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego polegających na zmianach planu dochodów jednostki samorządu terytorialnego, wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej. Oznacza to, że w toku wykonywania budżetu zarząd jednostka samorządu może dokonywać jedynie zmian dochodów wynikających ze zmian kwot subwencji w wyniku podziału rezerw subwencji ogólnej. Tym samym zasadnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, iż Burmistrz, dokonując zmian wyniku budżetu oraz źródeł sfinansowania deficytu w sposób istotny naruszył zapisy art. 257 pkt 2 u.f.p. Sąd akceptuje stanowisko Izby, iż w wydanym zarządzeniu w sprawie zmian organ wykonawczy nie może określać np. nowej (czyli po dokonanych zmianach) kwoty deficytu (zmniejszonego). Do tego bowiem uprawniona jest wyłącznie rada jednostki samorządu terytorialnego, która może to uczynić na wniosek organu wykonawczego w drodze zmiany uchwały budżetowej. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 3 (art. 212 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 217 ust. 1 u.f.p. W pierwszej kolejności wskazać należy mając na uwadze uzasadnienie skargi a także fakt iż art. 211 u.f.p. ma 5 ustępów i jedynie ust. 5 ma 2 punkty, iż Strona skarżąca zapewne podnosiła zarzut naruszenia art. 212 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Treść art. 212 ust. 1 pkt 3 u.f.p. odnosi się do konieczności ustalenia w uchwałach budżetowych kwoty planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu oraz do obowiązku wskazania źródeł pokrycia deficytu lub przeznaczenia nadwyżki budżetowej. Skarżący nie dostrzega jednak, że są to kompetencje organu stanowiącego jednostki i brak jest w przepisach u.f.p. upoważnienia do dokonywania zmian w tym zakresie przez organ wykonawczy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uchwalanie budżetu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy i to w jej zakresie kompetencji leży uwzględnienie w treści tej uchwały wymogów określonych w art. 212 u.f.p. Dokonywanie zmian w budżecie przez organ wykonawczy jest wyjątkiem od zasady ustalania budżetu przez Radę Miasta i zakres tych zmian musi mieścić się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, m.in. w granicach określonych w art. 257 pkt 2 u.f.p A zatem z całą stanowczością stwierdzić należy, iż w wydanym zarządzeniu lub w uchwale w sprawie zmian organ wykonawczy nie może określać np. nowej (czyli po dokonanych zmianach) kwoty deficytu (zmniejszonego) czy też nowej (zwiększonej) nadwyżki budżetowej. Do tego bowiem uprawniona jest wyłącznie rada/sejmik jednostki samorządu terytorialnego która może to uczynić na wniosek organu wykonawczego w drodze zmiany uchwały budżetowej. W ocenie Sądu bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że wskazanie zakresu wadliwości badanego zarządzenia jest obligatoryjne w przypadku stwierdzenia jego nieważności. Jednocześnie ust. 4 ww. przepisu stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Literalne brzmienie tego przepisu obliguje organ nadzoru do wskazania, że dany akt wydany został z naruszeniem prawa. Nie ma przy tym obowiązku określenia w sentencji orzeczenia, czy wadliwość dotyczy całości czy części aktu. Zaskarżona uchwała, wydana została na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W świetle powyższego rozstrzygniecie organu nadzoru nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Odnosząc się do wniosku Regionalnej Izby Obrachunkowej o odrzucenie skargi Sąd uznał, iż wydana w niniejszej sprawie uchwała jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i podlega kontroli sądów administracyjnych. Należy zauważyć, że odnośnie pojęcia aktów nadzoru ukształtowały się w doktrynie dwa podejścia. Zdaniem Z. Kmieciaka pojęcie aktu nadzoru w rozumieniu ustawowym należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organów nadzoru, tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu (Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 1-2, s. 95). Z kolei zdaniem M. Stahl termin "akt nadzoru" ma szerszy zakres i obejmuje także czynności faktyczne, które także mogą mieć charakter władczy, i tym samym nie powinny być, co do zasady, wyłączane z zakresu pojęcia aktu nadzoru (tamże). W opracowaniu tym stwierdzono, że pojęciem aktu nadzoru należy obejmować rozstrzygnięcia nadzorcze oraz inne akty i czynności podejmowane przez organy nadzoru lub przez inne organy administracji rządowej (niż wskazane ustawowo organy nadzoru), mające charakter szczególnych aktów lub czynności administracyjnych jednostronnych, jednostkowych i konkretnych, stanowiących ingerencję w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego. Mogą one kończyć postępowanie nadzorcze, mieć charakter pomocniczy lub prewencyjny. To drugie stanowisko odpowiada poglądowi J. Świątkiewicza, który zauważył, że akty nadzoru mogą mieć różną postać prawną (J. Świątkiewicz: Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Warszawa 2001, s. 96). Także E. Ochendowski jest zdania, że termin "akt nadzoru" obejmuje rozstrzygnięcia organu nadzorczego oraz inne akty nadzoru (E. Ochendowski /w:/ M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 64; zob. także T. Woś: "Nowa" regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, cz. 1, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 1-2, s. 30). Sąd podziela stanowisko autorów opowiadających się za szerokim pojmowaniem pojęcia aktu nadzoru wobec czego dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.