I SA/Bd 540/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: Asystent sędziego Daniel Łuczon po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. K. i P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zwrot nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty T. z dnia [...] r., nr [...] 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz M. K. i P. K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania I SA/Bd 540/12 UZASADNIENIE Pismem z dnia 20 lutego 2012 r. M. K. oraz P.K. złożyli wniosek o stwierdzenie nadpłaty za wydanie karty pojazdu. W uzasadnieniu strony powołały się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. nr 15, poz. 119), stwierdzający niekonstytucyjność przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), na podstawie którego pobierana była opłata za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Postanowieniem z dnia [...] Starosta T. odmówił wszczęcia postępowania o zwrot nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu. Organ podał, że stosownie do art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej O.p., w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) dalej u.f.p., zobowiązanie do uiszczenia opłaty za kartę pojazdu w niniejszej sprawie przedawniło się ostatecznie z upływem 2011r. Natomiast zgodnie z art. 79 § 2 O.p. prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasło z końcem 2010r. i dlatego wniosek strony z dnia 20 lutego 2012r. organ uznał za spóźniony i odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. Na powyższe postanowienie strony złożyły zażalenie. W uzasadnieniu wskazały, że podniesiona przyczyna przedawnienia nie znajduje poparcia w orzecznictwie sądów administracyjnych i przytoczyła fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o sygnaturze III SA/Lu 361/11. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji stwierdzając, że zostało ono wydane zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego zarówno o charakterze procesowym jak i materialnym. W ocenie Kolegium, Starosta T. prawidłowo odmówił stronie wszczęcia postępowania uznając, że możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty za wydanie karty pojazdu wygasło stosownie do art. 79 § 2 O.p. w zw. z art. 67 u.f.p. z uwagi na upływ przedawnienia , który zgodnie z art. 70 § 1 O.p. wynosi 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym u płynął termin płatności opłaty. W niniejszej sprawie 31 grudnia 2010r. Dlatego wniosek strony z dnia 5 lutego 2012r., zdaniem organu odwoławczego, należało uznać za spóźniony. Kolegium podniosło, że z uwagi na fakt, iż w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy O.p. w kwestiach dotyczących prowadzonego postępowania należało zastosować instytucje przewidziane w ogólnej procedurze administracyjnej uregulowanej w przepisach k.p.a. Organ zauważył, że zgodnie z przepisem art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zasadnie odmówił stronie wszczęcia postępowania, gdyż wygasło jej uprawnienie do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, co oznacza, że samo postępowanie byłoby bezprzedmiotowe. Odnosząc się do argumentów strony zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że faktycznie w k.p.a. nie ma terminu przedawnienia, jednakże jest on zawarty w O.p. w dziale III, do którego odsyła przepis art. 67 u.f.p. Na powyższe postanowienie strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty T. z dnia [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie: 1. art. 60 i art. 67 u.f.p. w zw. z art. 70 § 1 i art. 79 § 2 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowe sprawie na podstawie ww. przepisów nastąpiło przedawnienie prawa do złożenia żądania o stwierdzenie nadpłaty; 2. art. 79 § 2 O.p. w zw. z art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157, poz. 1241) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwana KP, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie prawo do złożenia żądania o stwierdzenie nadpłaty uległo przedawnieniu, co narusza zasadę państwa prawnego konstytuującą zasadę nieretroakcji; 3. art. 74 pkt 3 oraz art. 80 § 1 O.p. w zw. z art. 2 KP, poprzez przyjęcie, że wniosek skarżących dotyczący zwrotu nadpłaty winien zostać rozpatrzony w ramach procedury o stwierdzenie nadpłaty, a termin na dokonanie zwrotu już upłynął. W ocenie skarżących przepisy przejściowe dotyczące u.f.p. zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych nie zawierają regulacji prawnych, które dopuszczałyby możliwość zastosowania instytucji prawa materialnego, jakim jest przedawnienie do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie u.f.p., czyli przed dniem 1 stycznia 2010r. Zdaniem stron, organ błędnie odwołał się w zaskarżonym postanowieniu do treści art. 79 § 2 O.p. w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2010 r. i odniósł jego treść do stanu faktycznego, w którym obowiązek poniesienia opłaty powstał przed tą datą. Skarżący podnieśli, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do stwierdzenia nadpłaty należy bowiem zaliczyć do norm prawa materialnego, które mają zastosowanie do wszystkich tych stanów objętych ich hipotezą, które zachodzą w trakcie ich obowiązywania. W sytuacji zmiany przepisów, zachowania, zdarzenia czy stosunki prawne, które się zakończyły pod rządami dotychczasowej regulacji będą oceniane jedynie w świetle tej regulacji, zaś zachowania, zdarzenia czy stosunki prawne, które się rozpoczęły już po wejściu w życie nowej normy, będą oceniane jedynie w świetle tej nowej regulacji. W związku z powyższym, według skarżących, w przypadku zmiany przepisów i braku wyraźnych przepisów przejściowych do tej zmiany, stosuje się przepisy prawa materialnego, które obowiązywały w dacie powstania obowiązku lub uzyskania uprawnienia. Powyższe wynika również z zasady stosowania do oceny danego zdarzenia stanu prawnego obowiązującego w chwili jego zaistnienia (tempus regit actum). Zdaniem stron, rozpoznanie niniejszej sprawy w oparciu o przepisy u.f.p. w nawiązaniu do treści art. 115 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych nie powinno uzasadniać wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia z uwagi na fakt, iż jest to instytucja prawa materialnego. W tym miejscu skarżący podkreślili, iż przepisy art. 60 i 67 u.f.p. mają charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie powinny zaś naruszać zasady lex retro non agit. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r. o sygn. akt II FSK 884/09 oraz orzecznictwo sądów wojewódzkich. W ocenie skarżących, 5-Ietni termin przedawnienia odnosi się do tych zdarzeń, które miały miejsce w dniu i po dniu 1 stycznia 2010 r., a zatem organ nie miał podstaw do stwierdzenia, iż bieg terminu przedawnienia prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty w niniejszej sprawie biegł retroaktywnie od dnia 1 stycznia 2006 r. i upłynął przed dniem złożenia wniosku przez skarżącą, tj. w dniu 31 grudnia 2010 r. Zdaniem strony, organy uznając, że do zdarzeń zaistniałych przed dniem wejścia w życie u.f.p. zastosowanie znajduje art. 79 § 2 O.p. naruszyły zasadę lex retro non agit, która zabrania stosowania przepisów prawnych do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, i z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych tymi normami. Skarżący zarzucili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło także art. 80 § 1 O.p. w związku z art. 67 u.f.p. Wskazali, że w przypadku terminu nadpłaty powstałej na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego lub Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zastosowanie znajduje tryb zwrotu nadpłaty a nie stwierdzenia nadpłaty. W ocenie strony, do jej wniosku powinny znaleźć zastosowanie przepisy ogólne o zwrocie nadpłaty, które nie przewidują szczególnego terminu, w którym wniosek ten winien być złożony. Zgodnie natomiast z treścią art. 79 § 3 O.p. pięcioletni termin przedawnienia prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie znajduje zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; aktualna publikacja - Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a. wynika, że zaskarżone postanowienie powinno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że narusza ono prawo w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Skarżący, w dniu 5 lutego 2012 r. wystąpili o zwrot nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego jaki zapadł w dniu 17 stycznia 2006r. w sprawie o sygn. akt U 6/04. Organ, odmawiając wszczęcia postępowania wskazał, że w sprawie występuje przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. pozwalająca na takie rozstrzygnięcie gdyż postępowanie nie może być wszczęte z " innych uzasadnionych przyczyn". Organ wskazał, że przepis ten obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. i został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.18). Organ podał wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, że , nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty, przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało : • wniesione przez osobę niebędącą stroną • lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Zdaniem organu Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Ol 893/11). Sąd, dokonując analizy przedmiotowej sprawy stwierdza, że niedopuszczalne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie : Od jakiego terminu zaczyna swój bieg termin, w którym skarżący był uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, czy jak podnosi strona skarżąca o zwrot nadpłaty. Zdaniem organu, 5–letni termin przedawnienia rozpoczął zwój bieg z dniem 1 stycznia 2005r. Zdaniem strony taka interpretacja narusza zasadę lex retro non agit, bo znowelizowane przepisy weszły w życie dopiero 1 stycznia 2010r., a w konsekwencji termin nie mógł rozpocząć biegu przed tą datą. Zdaniem Sądu, sprawa z wniosku M.K. powinna po pierwsze - zostać rozstrzygnięta przez organ w formie decyzji a nie postanowienia , jak to uczynił organ. W decyzji tej, pozytywnej lub negatywnej, winno znaleźć się odniesienie do terminu, w którym strona taki wniosek mogła złożyć. Obawę Sądu budzi fakt, iż instytucja odmowy wszczęcia postępowania, "załatwiana" postanowieniem może być nadużywana i w konsekwencji prowadzić do ograniczenia praw strony, bo wydanie postanowienie wiąże się z jednoczesnym odstąpieniem od zachowania podstawowych praw strony, takich jak : prawo do czynnego udziału w postępowaniu, do składania wniosków dowodowych, wyjaśnień. Dlatego zdaniem Sądu należy uznać za niedopuszczalne stosowanie tego przepisu, w sposób rozszerzający, gdyż mogłoby to prowadzić do nadużyć organów, w przypadku gdy strona żąda wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga to, że w sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego. W tym miejscu należy przywołać brzmienie art. 67 ustawy o finansach publicznych, gdzie wyraźnie wskazano, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą - stosuje się przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm. dalej O.p.). W tym kontekście wskazać także należy na regulację art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), zgodnie z którą do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z zacytowanych przepisów - opłata za kartę pojazdu mieści się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i dlatego też należy ją uznać za niepodatkową należność budżetową, pobieraną przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, o których mowa w tym przepisie. Należy w tym miejscu przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 30 marca 2011r. w sprawie I OW 7/11. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że organ rozpoznający niniejszą sprawę winien zauważyć, że wniosek strony został złożony po wejściu w życie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. To oznacza, że wniosek ten winien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem art. 107 § 1 i 3 tejże ustawy. Wejście w życie art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powoduje automatycznie skutków materialno-prawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady nie działania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Jednocześnie tut. Sąd chciałby wskazać, że odnośnie powyższego zagadnienia podziela pogląd wyrażony w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012r. sygn. akt I SA/Bd 34/12 i z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt I SA/Bd 1082/11. Odnośnie powołania się na rozprawie na regulację art. 165a O.p. tut. Sąd podkreśla, że nie jest ona identyczna w swej treści z art. 61a kpa. Zgodnie z art. 165a § 1 O.p., "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 165, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Z powyższego wynika, że na gruncie O.p. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z "jakichkolwiek innych przyczyn", natomiast na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego "z innych uzasadnionych przyczyn". A zatem można stwierdzić, że na gruncie Ordynacji podatkowej istnieje znacznie szerszy zakres uprawniający do odmowy wszczęcia postępowania niż przewidziany przepisami k.p.a. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.uchylił zaskarżone postanowienie. Zgodnie z art. 152 tej ustawy Sąd orzekł, że postanowienie nie może być wykonane w całości. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 ustawy p.p.s.a.