I SA/Bd 629/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. D. na zarządzenie Prezydenta Grudziądza z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 509/19 w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy – miasto Grudziądz w podmiotach niezaliczanych do sektora finansów publicznych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić S. D. od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 300 (słownie: trzysta) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W skardze z dnia 20 sierpnia 2024 r. na Zarządzenie Prezydenta Grudziądza nr 509/19 z dnia 4 grudnia 2019 r. w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy – miasto Grudziądz, w podmiotach niezaliczanych do sektora finansów publicznych, którym udzielono dotacji z budżetu gminy – miasto Grudziądz oraz w spółkach, w których gmina – miasto Grudziądz posiada udziały lub powierzyła im wykonanie świadczenia usług publicznych, S. D. (skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności § 36 Regulaminu Kontroli Finansowej stanowiącego załącznik do Zarządzenia Prezydenta Grudziądza nr 509/19 z dnia 4 grudnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent Grudziądza wniósł o jej odrzucenie na postawie art. 58 § 1 pkt 1 lub 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej: "u.s.g."), ewentualnie o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie spawy kognicją sądu administracyjnego. Na wstępie Sąd zauważa, że podobne zagadnienie było przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w postanowieniu z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 98/24. Postanowieniem tym odrzucono skargę, a wniesiona od niego skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 lipca 2024 r. sygn. akt 912/24. Tut. Sąd podziela stanowisko wyrażone postanowieniu z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt I SA/Bd 98/24 i posłuży się argumentacją w nim zawartą. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Wynika z niego, że sąd administracyjny nie sprawuje ogólnego nadzoru nad prowadzeniem postępowania administracyjnego, lecz kontroluje działalność organów administracji jedynie w zakresie prawidłowości wydawanych przez te organy aktów oraz czynności i bezczynności tych organów, w zakresie objętym ustawą. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym treścią art. 3 p.p.s.a. oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Skarżący przedmiotem skargi uczynił zarządzenie Prezydenta Grudziądza nr 509/19 z dnia 4 grudnia 2019 r. w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy – miasto Grudziądz, w podmiotach niezaliczanych do sektora finansów publicznych, którym udzielono dotacji z budżetu gminy – miasto Grudziądz oraz w spółkach, w których gmina – miasto Grudziądz posiada udziały lub powierzyła im wykonanie świadczenia usług publicznych (dalej: "Regulamin"). Regulamin stanowi załącznik do zaskarżonego zarządzenia. Wskazać należy, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane m.in. na postawie art. 31 oraz art. 60 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 69 ust. 1 pkt 2 i art. 247 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: "u.f.p."). Przepisy te stanowią, że wójt (w niniejszej sprawie prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 u.s.g.), a ponadto odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową (art. 60 ust. 1 u.s.g.). Stosownie do art. 69 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków prezydenta miasta, zaś zgodnie z art. 247 ust. 2 u.f.p. również prezydent miasta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia wskazano również art. 212 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U.z 2019 r. poz. 505 z późn. zm.), Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 15 poz. 84) oraz § 91 pkt 3 Zarządzenia Nr 225/19 Prezydenta Grudziądza z dnia 13 czerwca 2019 roku w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Grudziądzu ze zmianami. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie została bowiem spełniona przesłanka dotycząca indywidualnego charakteru zaskarżonej czynności. Jak wynika bowiem z § 1 Regulaminu określa on szczegółowe cele, zasady i tryb przeprowadzania kontroli finansowej w jednostkach organizacyjnych gminy – miasto Grudziądz. Zaskarżonego zarządzenia nie można też zaliczyć do aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Akty prawa miejscowego mogą być wydawane przez gminę wyłącznie w oparciu o upoważnienie ustawowe, w formie uchwały oraz w drodze wyjątku – w formie zarządzenia w przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (prezydent), przy czym zarządzenie takie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy (art. 40 i art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g.). Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie nie ma charakteru zarządzenia wydanego na podstawie art. 41 ust. 2 i 3 u.s.g. Nie zawiera bowiem przepisów porządkowych, ani nie zostało wydane w przypadku niecierpiącym zwłoki. Przechodząc do oceny, czy zaskarżone zarządzenie możne być zaliczone do pozostałych kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia stanowią m.in. przepisy art. 69 ust. 1 pkt 2 i art. 247 ust. 2 u.f.p., których treść przytoczono powyżej. Ponadto Regulamin zawiera zapisy kierowane do podmiotów podlegających kontroli (np. § 21), a to zdaniem Sądu wskazuje na jego normatywny charakter. Powyższe nie pozostawia wątpliwości, iż zaskarżone zarządzenie podlega kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; wyrok NSA z 29 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14, to i kolejne cytowane przeczenia dostępne na stronie internetowej CBOSA). U podstaw legitymacji skargowej leży zatem aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 i 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Spełnienie przesłanki interesu prawnego wymaga wskazania przez skarżącego: własnego (indywidualnego) uprawnienia, które zostaje przekształcone aktem organu gminy albo wykazanie utraty (w wyniku wydania takiego aktu) interesu prawnego, tj. żądania załatwienia jego sprawy indywidualną decyzją. Skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, co oznacza, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1097/05; z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 145/06). Dokonując badania legitymacji procesowej skarżącego, należy zatem wskazać, że podmiot skarżący akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony zarządzeniem organu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Zatem nie wszystkie akty z zakresu administracji publicznej można zaskarżyć w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego. Nie ma również wątpliwości, że nie można skarżyć jedynie potencjalnego, hipotetycznego (jeszcze niezaktualizowanego) zagrożenia dla interesu prawnego. Skoro, jak już wyżej wskazano, skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej, to oznacza to również, że same potencjalne skutki aktu, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Skarżący w skardze wskazuje, że prowadzi działalność gospodarczą i jest organem prowadzącym dla kilku placówek wpisanych do prowadzonej przez Prezydenta Grudziądza ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych. Podając okoliczności mające uzasadniać legitymację skargową podnosi, że pomiędzy zakażonym zarządzeniem a jego sytuacją istnieje bezpośredni związek, albowiem w toku prowadzonej kontroli przedmiotowe zarządzenie stanowi podstawę do ustalenia trybu prowadzenia kontroli pobrania i wykorzystania dotacji, której skarżący musi się poddać. Odnosząc się do tej argumentacji, należy stwierdzić, że wskazane przez skarżącego okoliczności dowodzą braku wymaganego dla wykazania naruszenia interesu prawnego, bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, niebędącą sytuacją faktyczną. Związek taki - o ile istnieje - ma charakter pośredni i bardzo odległy. Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżący nie jest adresatem zaskarżonego zarządzenia. Wykonanie zaskarżonego zarządzenia zostało polecone Skarbnikowi Miasta (§ 3 zaskarżonego zarządzenia). Zaskarżony akt (w tym załącznik do zarządzenia w postaci Regulaminu) wskazuje przy tym, jak mają postępować osoby wykonujące czynności kontrolne w ramach kompetencji przysługujących im jako pracownikom urzędu miasta. Zaskarżony akt nie kształtuje bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącego, nie pozbawia przysługujących mu uprawnień, ani nie uniemożliwia ich realizacji. Okoliczność, że skarżący jest organem prowadzącym placówki edukacyjne na terenie gminy – miasto Grudziądz nie oznacza, że zarządzenie to w jakikolwiek sposób wpływa na jego sytuację prawną. Należy zaznaczyć, że interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego, o czym była wcześniej mowa. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania istnienia takiego interesu lub uprawnienia (wynikających z prawa materialnego), jak również tego, że interes ten bądź uprawnienie zostały naruszone poprzez zapis zaskarżonego zarządzenia. Strona skarżąca musi zatem wykazać istnienie związku polegającego na tym, że zarządzenie narusza (pozbawia, ogranicza, uniemożliwia) jej interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem Sądu nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego powoływana przez niego konieczność poddania się kontroli. Regulamin określa cele, zasady i tryb przeprowadzania kontroli finansowej, której wyniki mogą stanowić podstawy do wydawania dalszych aktów i potencjalnej możliwości ich zaskarżenia, włącznie z drogą sądową. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, aby w następstwie podjęcia zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W związku z tym Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.