I SA/Bd 748/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu załatwienia sprawy postanawia: odrzucić skargę Skarżąca – M. L. pismem z dnia 13 czerwca 2013r. wniosła do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. o nałożenie grzywny w celu przymuszenia z tytułu niedopełnienia obowiązku alimentacyjnego w okresie od 07 października 2005r. do 13 czerwca 2013r. przez dłużnika alimentacyjnego – Gminę L. Naczelnik, pismem z dnia 28 czerwca 2013r., wezwał M. L. do sprecyzowania wniosku w zakresie jego załatwienia, informując jednocześnie, że w przypadku braku odpowiedzi lub gdy zakres żądania nie będzie dotyczył spraw objętych właściwością rzeczową organu odmówi wszczęcia lub przekaże wniosek właściwemu organowi, jako skargę na działanie organu administracji zgodnie z art. 227 i następne Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Naczelnik przedłużył termin załatwienia sprawy z uwagi na brak sprecyzowania wniosku, a zawiadomieniem z dnia 25 lipca 2013r. przekazał, zgodnie z właściwością rzeczową, Radzie Gminy L. pismo z dnia 13 czerwca 2013r., traktując je jako skargę na działalność Wójta Gminy L. Pismem z dnia 20 lipca 2013r. (nadanym 22 lipca 2013r.) strona wniosła skargę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy określając przedmiot sporu polegający na przejęciu obowiązku alimentacyjnego w okresie od 07 października 2005r. do 20 lipca 2013r., wznowienie przedwcześnie wygaśniętych decyzji na bieżące potrzeby oraz o zadośćuczynienie. W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczącego Wydziału do wskazania czy skarży bezczynność lub czynność organu (jeśli tak na czym ona polegała), czy też skarży decyzję, postanowienie lub inny akt organu, strona w piśmie z dnia 26 lipca 2013r. podała m.in., że skarży postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...]r. Nr [...], które "dotyczy czynności, ta w konsekwencji do trwania bezczynności w działaniu, odbiera środki na podstawowe potrzeby życiowe i pozbawia działania we własnej sprawie." Zarządzeniem z dnia 30 lipca 2013r. Sąd przekazał skargę Naczelnikowi Drugiego Urzędu Skarbowego w T., który w odpowiedzi wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, a z ostrożności procesowej o oddalenie. Przedstawiając przebieg sprawy podkreślił, że jako organ egzekucyjny nie wydał żadnego aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu, bowiem na zawiadomienie o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością rzeczową, jak i na postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy nie przysługuje środek odwoławczy. W ocenie organu skarżąca składając skargę nie wyczerpała administracyjnego toku instancji, albowiem w sytuacji uznania wadliwości działania organu egzekucyjnego winna, stosownie do art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnieść skargę do organu sprawującego nadzór, tj. Dyrektora Izby Skarbowej w B., czego nie uczyniła. Zarządzeniem z dnia 19 września 2013r. Sąd ponownie wezwał skarżącą o udzielenie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do wskazania, czy skarży: 1. postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...]r. Nr [...] zawiadamiające o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, 2. czynności egzekucyjne Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T., 3. bezczynność Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. Jednocześnie Sąd poinformował stronę, że w przypadku braku odpowiedzi na powyższe pytanie w zakreślonym terminie, uzna, iż skarżąca wniosła skargę na postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...]r. Nr [...] zawiadamiające o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Przesyłkę zawierającą powyższe wezwanie skarżąca odebrała w dniu 04 października 2013r. (data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru k. nr 60 akt sądowych). W zakreślonym terminie strona nie udzieliła odpowiedzi na pytanie zawarte w skierowanym do niej wezwaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Sądy te orzekają w sprawach skarg na podejmowane przez organy administracji publicznej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Wyraźnie zatem, w ramach przywołanego przepisu ustawodawca zakreślił, w odniesieniu do postanowień, ramy ich zaskarżalności do sądu administracyjnego, wyznaczając tym samym zakres kognicji Sądu w odniesieniu do postanowień. Z powyższego wynika, że nie wszystkie postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, zostały poddane kontroli sądu administracyjnego. W związku z brakiem odpowiedzi skarżącej na wezwanie Sądu z dnia 19 września 2013r., Sąd zgodnie z rygorem zawartym w tym wezwaniu uznał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...]r. Nr [...] zawiadamiające o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Zatem w pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy dopuszczalne jest zaskarżenie zakwestionowanego postanowienia wydanego, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "k.p.a." w przedmiocie przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Stosownie do art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikłych w postępowaniu, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, iż zażalenie może być wnoszone tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. Reasumując należy stwierdzić, że przepis art. 36 k.p.a. ma charakter porządkowy i dyscyplinujący organy administracji publicznej. Nie zawiera natomiast norm przewidujących wniesienie zażalenia. Postanowienie przedłużające okres trwania postępowania i wyznaczające nowy termin jego zakończenia, wydane na podstawie tego przepisu, nie kończy postępowania w sprawie, nie rozstrzyga o jej istocie i zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. nie jest zaskarżalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 2043/05 oraz z dnia 11 września 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1526/08 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Zatem, przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zaskarżone postanowienie nie mieści się w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Skoro bowiem przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje m.in. na postanowienie, na które służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia, to a contrario, jeżeli określona kwestia nie jest rozstrzygana postanowieniem, na które służy zażalenie, w świetle wskazanego art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. niedopuszczalne będzie złożenie skargi do sądu administracyjnego Natomiast zwrot "postanowienie kończące postępowanie" zarezerwowany jest wyłącznie dla tych postanowień, które rzeczywiście kończą postępowanie (np. stwierdzają niedopuszczalność odwołania), a nie rozstrzygających określone kwestie, wynikające w jego toku (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2006r. sygn. II GSK 352/05 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżone postanowienie nie mieści się także w dyspozycji art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że przez akty lub inną czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć głównie działania materialno-techniczne wywołujące określone skutki prawne. Nadto, aby akty lub czynności podlegały kontroli sądów administracyjnych, muszą zostać spełnione następujące warunki: nie mogą mieć one charakteru decyzji czy postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2012r. sygn. akt I OSK 1501/12, postanowienia NSA z dnia 11 grudnia 2007r., sygn. akt II GSK 265/07, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. to taka, która dotyczy uprawnienia lub obowiązku, wywołując skutki materialnoprawne. Występuje ona poza tokiem sformalizowanego postępowania administracyjnego, gdyż podejmowana jest na podstawie procedur uregulowanych szczątkowo lub w sprawach w ogóle niemających uregulowanej procedury (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2011r. II SA/Bk 756/11 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu do kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie można zaliczyć postanowienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, albowiem wywołuje ono wyłącznie skutki procesowe. Nie rozstrzyga o jakichkolwiek uprawnieniach materialnych strony związanych z prowadzoną sprawą. W tej sytuacji skarga, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.