II SA/Bd 1037/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], Burmistrza Ś., działając na podstawie m.in. art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej jako "u.p.s."), odmówił przyznania skarżącej H. J. zasiłku celowego z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia za ubezpieczenie w [...], spłatę zadłużenia za telefon na podstawie umowy zawartej z [...] S.A., spłatę zadłużenia za wodę i ścieki. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego wraz z załącznikami (m.in. fakturami dotyczącymi opłat za wodę i ścieki, nakazem zapłaty wydanym z powództwa [...] oraz wezwaniem do zapłaty zadłużenia z tytułu umowy zawartej z [...] S.A.). W treści wniosku wskazała na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną oraz niepodejmowanie pracy zawodowej. Organ, na podstawie zebranych w sprawie dokumentów oraz przeprowadzonego wywiadu, ustalił, że skarżąca oczekuje m.in. zasiłku celowego na spłatę zadłużenia za ubezpieczenie, za telefon oraz za wodę i ścieki; że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i posiada dochód w kwocie [...]zł (zasiłek stały), a więc nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. [...] zł); jest osobą niepełnosprawną. Mając na uwadze ww. okoliczności oraz to że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia pomocowego winien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, Burmistrz uznał, że skarżąca pomimo iż spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, ponieważ osiągany przez nią dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i jednocześnie jest niepełnosprawna, to jednak w niniejszej sprawie należało odmówić jej wnioskowanego zasiłku na spłatę zadłużenia za ubezpieczenie, telefon oraz wodę i ścieki, ponieważ nie są to potrzeby pierwszego rzędu, a ich zaspokojenie nie leży w gestii Ośrodka Pomocy Społecznej, który nie może być traktowany jako stałe źródło dochodu, służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Wskazał jednocześnie, że OPS dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi oraz że pomoc społeczna wspiera a nie wyręcza osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżąca odwołała się od powyższej decyzji dotyczącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia za ubezpieczenie, telefon oraz wodę i ścieki, jak i od dwóch odrębnych decyzji wydanych w tej samej dacie w przedmiocie zasiłków celowych (o nr [...] i [...]), wskazując na swoją trudną sytuację życiową i zarzucając organowi nieudzielenie jej pomocy oraz kwestionując jednocześnie całość pomocy udzielonej jej na przestrzeni lat, począwszy od lutego 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz prawidłowo rozważył okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Podkreślił przy tym, że przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi jedynie o możliwości, a nie obligatoryjności przyznania zasiłku celowego oraz że pomoc społeczna realizowana jest w ramach dysponowania ograniczoną pulą środków finansowych, a z pomocy tej korzysta nie tylko skarżąca. Nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do tych świadczeń. Przy czym, jak podkreślił organ, skarżąca pomimo ograniczonych możliwości finansowych OPS, nie jest pozbawiona pomocy. Decyzjami (o nr [...] i [...]) wydanymi w tej samej dacie co niniejsza decyzja, przyznano bowiem skarżącej zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności na miesiące kwiecień i maj 2021 r. oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie leków na miesiąc kwiecień 2021 r. Ponadto organ wskazał również na wcześniejsze decyzje OPS w Ś. (z [...] stycznia 2021 r. oraz [...] marca 2021 r.) przyznające skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego m.in. na: zakup żywności, leków, środków czystości, dofinansowanie opłaty za wodę, zakup opału, zakup odzieży i obuwia. Podkreślił również, że z załączonych do odwołania Kart świadczeń rodziny za okres od [...] lutego 2018 r. do [...] października 2021 r. wynika, że skarżąca nie była pozbawiona regularnej pomocy ośrodka w tym okresie. Wskazał ponadto, że skarżącej zaoferowano również pomoc w formie rzeczowej (środki czystości i higieny), której nie przyjęła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję H. J., kwestionując całą udzieloną jej pomoc od lutego 2018 r. do chwili obecnej, wniosła o przeanalizowanie jej sytuacji i zmianę decyzji na korzystniejszą. Wskazała przy tym, że udzielona jej pomoc (jej stopień) przyczyniła się do znacznego pogorszenia stanu zdrowia, zniszczenia mienia oraz narażenia życia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, podnosząc, że skarżąca przez cały wskazany okres (od lutego 2018 r.) jest objęta pomocą w zakresie na jaki pozwalają środki, którymi dysponuje OPS w zestawieniu z liczbą osób ubiegających się o udzielenie wsparcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie Bydgoszczy będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 20 stycznia 2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w B. z [...] czerwca 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ś., którą odmówiono przyznania skarżącej zasiłku celowego na spłatę zadłużenia za ubezpieczenie, telefon oraz wodę i ścieki. Decyzje te wydane zostały w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2021 r. Podkreślić należy zatem – wobec podniesionych na gruncie skargi zarzutów, dotyczących świadczeń udzielanych skarżącej na przestrzeni wielu lat, począwszy od lutego 2018 r. - że kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane jest wyłącznie działanie organów w zakresie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji - pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Jak reguluje to ustawa, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Jest to świadczenie uznaniowe, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Przyznanie zasiłku celowego leży zatem w granicach tzw. uznania administracyjnego, które - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 14 lipca 2017 r., I OSK 1537/16 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) - nie oznacza dowolności organu w rozstrzyganiu sprawy. Organ jest bowiem związany przesłankami wskazanymi w przepisach materialnych (w tym wypadku art. 2, art. 3 i art. 39 u.p.s.), stanowiących podstawę orzekania oraz przepisach procesowych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego – w skrócie "k.p.a."), zgodnie z którymi wystąpienie tych przesłanek musi wykazać. Uznanie administracyjne obejmuje zatem także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby organ może uznać pewien zakres przyznanych już świadczeń za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Co ważne, wsparcie organu nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. W niniejszej sprawie niespornym jest, że sytuacja finansowa i życiowa skarżącej jest trudna oraz że spełnia ona warunek kryterium dochodowego kwalifikujący ją do przyznania zasiłku celowego, o który wnioskowała w niniejszej sprawie, bowiem jej dochód (zasiłek stały w wysokości [...] zł), nie przekracza 100% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (tj. [...] zł). Niemniej jednak, organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego, uznał, że mimo iż strona spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, to wnioskowane świadczenie na spłatę zadłużenia nie może być zrealizowane. Wyjaśnił przy tym, że powodem odmowy są ograniczone możliwości finansowe organu oraz to, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu służące do zaspokojenia choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Przy czym w ocenie organu I instancji potrzeby, na które wskazała skarżąca wnioskując o przyznanie przedmiotowego świadczenia nie są potrzebami pierwszego rzędu. Rozstrzygnięcie to zaakceptowane zostało następnie przez organ odwoławczy. Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu, a organy orzekające należycie rozważyły okoliczności mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie odmawiające skarżącej przedmiotowego świadczenia, nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, nie naruszyły przepisów postępowania oraz działały w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 u.p.s.). Należy bowiem zwrócić uwagę na kwestię zasadniczej natury, a mianowicie na fakt, że materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie był art. 39 ust. 1 u.p.s. Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.s., zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może być przyznany". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem przyznać zasiłek celowy, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju pomocy. Sąd nie ma kompetencji w zakresie odmowy lub przyznania ww. pomocy, lecz jego rolą w sprawie o jej udzielenie jest dokonanie kontroli, czy decyzja organu nie miała cech dowolności, abstrahującej od stanu faktycznego sprawy. Istotnym było więc dokonanie przez Sąd kontroli, czy działanie w ramach uznania administracyjnego było oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy i czy argumentacja strony była przez organy rozpatrzona. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, brak było podstaw do przyjęcia, że odmowa udzielenia zasiłku celowego na spłatę zadłużenia została dokonana z naruszeniem ww. obowiązków organów, a w szczególności by doszło do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a. jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy. Organy obu instancji poczyniły bowiem niezbędne ustalenia faktyczne, a ich rozstrzygnięcie zostało osadzone w realiach tych prawidłowo ustalonych okoliczności i nie miało cech oderwanej od nich dowolności. Organy wyjaśniły motywy swej decyzji, a powołanych argumentów nie sposób uznać jako przekraczające ramy uznania administracyjnego. Należy też podkreślić subsydiarny charakter pomocy społecznej. Instytucja pomocy społecznej nie została wszak powołana do zastąpienia jej beneficjentów w kompleksowym staraniu się o zaspokojenie potrzeb życiowych. Słusznie organ podkreślił zakres udzielonej już skarżącej pomocy, wskazując m.in., że decyzjami z dnia [...] marca 2021 r. Burmistrz przyznał skarżącej środki pomocowe w ramach zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (600 zł) oraz zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków (20 zł). Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w okresie kiedy prowadzone było postępowanie w niniejszej sprawie skarżącej oferowana była pomoc w formie rzeczowej w postaci środków czystości oraz środków higieny osobistej, jednak skarżąca pomocy tej nie przyjęła. Analiza akt sprawy dowodzi ponadto, że skarżąca od lat objęta jest pomocą udzielaną w postaci zasiłków celowych na zgłaszane przez nią potrzeby oraz, że otrzymuje zasiłek stały. Wskazać należy również, że w 2017 r. skarżąca sprzedała mieszkanie 3-pokojowe za kwotę [...]zł, lecz jak podaje nie posiada już żadnych oszczędności – na co w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. wskazał organ I instancji (k. 26 akt adm. organu II instancji). Zachowanie skarżącej - polegające na wydaniu w niedługim okresie wszystkich oszczędności uzyskanych ze sprzedaży mieszkania, bez wskazania przy tym uzasadnionych wydatków, na które je przeznaczyła, a następnie popadnięcie w zadłużenie - w zestawieniu z podstawową zasadą pomocy społecznej, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych, rodzi zatem wątpliwości odnośnie aktywnej postawy świadczeniobiorcy w zakresie pokonywania swojej trudnej sytuacji życiowej. Przy czym, co istotne, aktywność ta jest jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie, a przyznawana pomoc w żadnym wypadku nie może zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Należy również wziąć pod uwagę fakt, że jakkolwiek strona kwalifikuje się do udzielania pomocy społecznej, to dysponuje stałym dochodem ([...] zł) na pograniczu kryterium dochodowego (701 zł), co oznacza, że jej sytuacja dochodowa jest względnie korzystna w stosunku do wielu innych osób, których dochody są niższe lub którzy dochodów w ogóle nie mają. Skarżąca mimo to uzyskuje jednak regularną pomoc z pomocy społecznej w ramach zasiłków celowych, na której wskazano powyżej, a wartość otrzymywanej pomocy z ośrodka, przekracza kwotę brakującą do osiągnięcia ww. kryterium dochodowego. Ponadto organy pomocowe działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe, jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki NSA z 19.06.2007 r., I OSK 1464/06; z 25.01.2008 r., I OSK 624/07; z 25.05.2016 r., I OSK 698/16 – dostępne jw.). Trudna sytuacja skarżącej, która nie jest kwestionowana przez organy, nie musiała zatem skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na każdą zgłaszaną przez stronę potrzebę. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w zakresie całej pomocy udzielanej skarżącej przez organy od roku 2018, należy wyjaśnić, że nie mogły być one przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie, która dotyczy wyłącznie zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na spłatę zadłużenia. W celu zakwestionowania poszczególnych świadczeń udzielanych skarżącej za dane miesiące, koniecznym jest bowiem zaskarżenie każdej z decyzji przyznających takie świadczenie z osobna, w wyznaczonym na tę czynność terminie. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.