II SA/Bd 1124/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: K. Starosta L. cofnął skarżącemu P. T. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr K. skierował skarżącego na badanie lekarskie, w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. W dniu [...] maja 2015 r. otrzymał ostateczne orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydane przez Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w W., w którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii B. Wobec tego, stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.), Starosta orzekł o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował prawidłowość przeprowadzenia badania lekarskiego, któremu był poddany w Wojskowym Instytucie Medycyny Lotniczej w W.. Ponadto wskazał na załączone orzeczenie lekarskie z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzające, że może dysponować bronią palną i tego prawa ma nie odebrano, co jego zdaniem podważa słuszność orzeczenia lekarskiego Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r. Kolegium wskazało, że zawarte w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. 1 ustawy o kierujących pojazdami sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu tzn. że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza istnienia przeciwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazadami. Kolegium ustaliło, że w przedmiotowej sprawie w wyniku badania lekarskiego przeprowadzonego w trybie art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami zostało wydane przez Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w W. orzeczenie lekarskie nr [...] stwierdzające u skarżącego przeciwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Orzeczenie to zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania i jest ostateczne. Kolegium podniosło, że w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowanie pojazdem Orzeczenie to nie podlega ocenie organu co do zasadności wydania o danej treści. Organ odwoławczy uznał, że bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżącego na orzeczenie lekarskie wydanie w zakres badań lekarskich i psychologicznych dla osób ubiegających się lub posiadających pozwolenie na broń. Przedmiotem niniejszego postępowania cofnięcie uprawnień z uwagi na zaistnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w trybie art. 99 ust. 1 pkt 2b ustawy o kierujących pojazdami. Jak wynika natomiast z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z dnia 18 lipca 2014 r. poz. 949) nie każdy lekarz może przeprowadzić badania lekarskie przewidziane w jego przepisach. Mogą to uczynić lekarze posiadający uprawnienia uzyskane po odpowiednim przeszkoleniu. W przypadku skierowania kierowcy na badania muszą być one przeprowadzone we właściwym terytorialnie wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, zaś organem odwoławczym od orzeczenia wydanego w takim ośrodku jest jeden z podmiotów enumeratywnie wymienionych w rozporządzeniu. Badania, zaświadczenia lekarskie, jako nie mieszczące się w procedurze określonej w rozporządzeniu i pochodzące od podmiotu nie wymienionego w tym rozporządzeniu nie mogą być skuteczne jako przeciwdowód przeciwko treści orzeczenia lekarskiego. W skardze do sądu administracyjnego P. T. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając naruszenie: 1) art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami poprzez oparcie się wyłącznie na wynikach lekarskich z pominięciem własnych ustaleń dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, 2) art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wyłącznie na podstawie ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji, z pominięciem własnych ustaleń, w szczególności co do aktualnego stanu zdrowia skarżącego, 3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i braku szczegółowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, 4) art. 107 § 1 k.p.a. wobec tego, że uzasadnienie nie spełnia wymogów przewidzianych tym przepisem i nie sposób poznać motywów rozstrzygnięcia, 5) art. 7 w związku z art. 8 k.p.a. polegające na rozpoznaniu sprawy w sposób budzący brak zaufanie skarżącego do władzy publicznej i bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ odwoławczy winien dokonać szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza orzeczenia lekarskiego. Orzeczenie lekarskie wydane przez Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej nie zawierało uzasadnienia i dlatego jakakolwiek jego ocena, a także polemika z zawartymi w nim wnioskami była utrudniona. Kolegium w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy powinno zobowiązać Instytut do uzupełnienia orzeczenia, czego organ zaniechał. Kolegium nie dokonało analizy przedmiotowej orzeczenia lekarskiego ani nie zawarło w wydanej decyzji żadnych ustaleń co do stanu zdrowia skarżącego. Nie zostały wskazane konkretne powody uniemożliwiające skarżącemu prowadzenie pojazdów. Skarżący podkreślił, że uprawnienia do kierowania pojazdami jest mu niezbędne w prowadzonej działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji - z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 cyt. ustawy, uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości albo w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B z powodu stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść cytowanego przepisu jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie większych wątpliwości. Niemniej analiza przesłanek, jakie muszą być spełnione, aby organ mógł wydać taką decyzję, będzie wskazywała zarazem zakres postępowania dowodowego i rodzaj dowodów, jakie organ musi przeprowadzić. Przede wszystkim podkreślić należy, na co zasadnie zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji, że sformułowanie "starosta wydaje decyzję", wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku bowiem stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych bądź psychologicznych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami (tak słusznie np. wyrok WSA w Krakowie z 8.01.2015 r., III SA/Kr 1589/14, LEX nr 1625650, wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.12.2014 r., II SA/Bd 1269/14, LEX nr 1642820). Prawidłowe jest również stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że organ administracji jest związany treścią orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że orzeczenie lekarskie, o jakim mowa była w § 10 ust. 1 i 4 oraz § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badania lekarskiego kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, nie była opinią biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., która podlega kontroli organu administracji. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców zawiera w tym zakresie de facto tożsame uregulowania, zatem dotychczasowe orzecznictwo w pełni zachowało swoją aktualność. Zatem, orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń (por. wyroki NSA z 16.10.2013 r., I OSK 952/12, LEX nr 1396546, z 22.06.2009 r., I OSK 840/08, z 17.03.2005 r., I OSK 1273/04 publ. www.nsa.gov.pl; z 11.01.2007 r., I OSK 251/06, LEX nr 291185). Należy również zauważyć, że regulacja przewidziana w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r., a dotycząca czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie, sposób ich przeprowadzania i rozpoznawania odwołań, stanowi procedurę odrębną od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem ich treści, jak i procedowania (por. wyrok NSA z 17.03.2005 r., OSK 1273/04, LEX nr 189224). Badania lekarskie w przedmiotowym zakresie mogą przeprowadzać jedynie lekarze uprawnieni spełniający wymagania określone w art. 77 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami i wpisani do ewidencji uprawnionych lekarzy, prowadzonej przez marszałka województwa. Jak stanowi art. 79 ust. 2 ww. ustawy, uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie. Podkreślić należy, że osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ustawy, z czego skarżący skorzystał. Jednostka mająca przeprowadzić badania w trybie odwoławczym powinna być jednostką o wyższym poziomie referencyjnym w stosunku do jednostki, która przeprowadziła badanie pierwotne (art. 79 ust. 4 i 5 ustawy o kierujących pojazdami). Orzeczenie lekarskie wydane po przeprowadzeniu ponownego badania lekarskiego jest ostateczne (art. 79 ust. 7 ustawy o kierujących pojazdami). Kopię orzeczenia, w przypadku gdy zostały stwierdzone przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem, uprawniony lekarz ma obowiązek przesłać staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, po upływie 14 dni od dnia badania, jeżeli nie został złożony wniosek o przeprowadzenie ponownego badania albo orzeczenie lekarskie zostało wydane po przeprowadzeniu ponownego badania. Przesłanie do organu kopii ostatecznego orzeczenia lekarskiego kończy pierwszy diagnostyczno-orzeczniczy etap postępowania w przedmiocie weryfikacji uprawnień kierowcy ze względu na stan jego zdrowia w oparciu o regulacje ustawy o kierujących pojazdami. Orzeczenia lekarskie i psychologiczne w przedmiotowej sprawie wydano na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców. § 9 rozporządzenia stanowi, że jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy, są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Taka też jednostka przeprowadziła badanie skarżącego. Zgodnie z § 11, jednostką uprawnioną do przeprowadzania ponownego badania lekarskiego, o którym mowa w art. 79 ust. 4 i 5 ustawy, jest w przypadku orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy m.in. Wojskowy Instytut Medycyny Lotniczej w Warszawie (§ 11 pkt 2 lit. f rozporządzenia) i to właśnie ta instytucja przeprowadziła ponowne badanie skarżącego. W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wystawia orzeczenie lekarskie, którego wzór określają odpowiednio załączniki nr 7 i 8 do rozporządzenia. Z drugiej strony jednak orzeczenie lekarskie stanowi środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. i podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy (vide wyroki NSA z 16.10.2013 r., I OSK 952/12, LEX nr 1396546, z 7.02.2006 r., I OSK 420/2005 LEX nr 194056, z 11.01.2007 r., I OSK 251/2006 LEX nr 291185, z 26.06.2007 r., I OSK 1078/06). Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza jednak, że korzysta ono z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. W myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu tylko przeciwko treści dokumentu. Przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. Tym samym dokonywana kontrola legalności zaskarżonych decyzji winna zatem uwzględniać charakter orzeczenia lekarskiego jako środka dowodowego, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a. Jakkolwiek możliwe jest, jak wskazano wyżej, przeprowadzenie dowodu w postępowaniu administracyjnym przeciwko treści dokumentu urzędowego zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a., lecz do obalenia mocy tego dowodu przez stronę skarżącą nie doszło. Nie wystąpiły bowiem w sprawie żadne podstawy natury faktycznej bądź prawnej do skutecznego zakwestionowania przez skarżącego rodzaju badań lekarskich, jakim został poddany przez uprawnionych lekarzy oraz podważania wydanych orzeczeń. Znajdujące się w aktach sprawy przedłożone przez skarżącego orzeczenie lekarskie nie zawieraja takich treści, które mogłyby być uznane za mogące obalić moc dowodową ww. dokumentu urzędowego w postaci orzeczenia lekarskiego lekarza Wojskowego Instytutu Medycyny Lotniczej w Warszawie W tej sytuacji Starosta rozpoznający sprawę związany był ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania przez skarżącego pojazdami mechanicznymi i w kompetencjach tego organu nie mogło być dokonywanie kontroli zasadności orzeczenia lekarskiego ani czynienie własnych, niezależnych ustaleń co do stanu zdrowia skarżącego pod kątem możliwości prowadzenia przez niego pojazdów mechanicznych. Reasumując, w tej sytuacji organy rozpoznające sprawę związane były ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania przez skarżącego pojazdami. Powyższego stanowiska nie mogła zmienić argumentacja skargi dotycząca wadliwości orzeczenia lekarskiego wydanego w niniejszej sprawie, ani argumentacja dotycząca naruszenia przepisów proceduralnych. Zaskarżona decyzja zawiera konieczne uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne i w sposób przejrzysty wyjaśnia motywy podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.