II SA/Bd 1179/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Prezydent M. B. odmówił skarżącemu A. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną U. M. z uwagi na niespełnienie w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "uśr") w związku z tym, iż dzieci U. M. nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także niespełnienie przesłanki z art. 17 ust.1b, gdyż orzeczenie o stopniu niepełnosprawności U. M. z dnia [...] grudnia 2020 r. nie określa daty powstania niepełnosprawności. W następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącego od powyższej decyzji, w którym skarżący m.in. zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b uśr poprzez jego zastosowanie w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. SKO stwierdziło, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie z uwagi na brak spełnienia wynikającej z art. 17 ust. 1 uśr przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę niepełnosprawną. W tym kontekście SKO wskazało na niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia od 15 lat, tj. od momentu od którego został uznany za trwale, częściowo niezdolnego do pracy ([...] 2006 r.) oraz na posiadanie z uwagi na wiek zasiłku opiekuńczego. Jednocześnie SKO za zasadny uznało zarzut skarżącego dotyczący odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b uśr, podnosząc że przepis ten został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ("TK") z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i że w tym niekonstytucyjnym zakresie przepis ten należy pominąć przy ocenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziło też, że skarżący jako małżonek osoby niepełnosprawnej jest w pierwszej kolejności obciążony obowiązkiem alimentacyjnym względem żony w związku czym podstawa z art. 17 ust. 1a uśr nie znajdowała zastosowania w sprawie. SKO zaznaczyło też, że choć skarżący posiada prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, to jednak dokonał zgodnie z art. 27 ust. 5 uśr wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący podkreślił, że jest on jedyną osobą sprawującą w istocie całodobowo opiekę nad niepełnosprawną żoną i, że nie może z tego powodu podjąć dodatkowej pracy zarobkowej, co stanowi o spełnieniu w sprawie wymogów przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Zarzucił brak oparcia rozstrzygnięcia na analizie stanu faktycznego sprawy, wskazującego na sprawowanie przez skarżącego opieki nad żoną i brak możliwości w związku z tym zarobkowania, lecz oparcie rozstrzygnięcia na abstrakcyjnym założeniu niemożności sprawowania opieki przez skarżącego nad żoną z uwagi na fakty prawne tj. posiadanie przez skarżącego orzeczenia o trwałej, częściowej niezdolności do pracy oraz prawa do zasiłku opiekuńczego. Skarżący podniósł też, że posiadanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz orzeczenia o trwałej, częściowej niezdolności do pracy nie stanowi przesłanki negatywnej przyznania świadczenie pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że analiza treści zaskarżonej decyzji SKO prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy po skorygowaniu błędnego stanowiska organu I instancji o niespełnienie w sprawie przesłanek z art. 17 ust. 1a i ust. 1b uśr, odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia oparł na stwierdzeniu braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad żoną a niepodejmowaniem przez niego aktywności zawodowej. Tym samym istotę sporu w sprawie stanowi kwestii spełnienia w sprawie podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dyspozycja przytoczonej regulacji odwołuje się do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Stan faktyczny niniejszej sprawie odnosi się do pierwszego przypadku, ponieważ skarżący nie pracuje i nie trudni się pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wskazując na sprawowaną opiekę nad żoną. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 uśr mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" – "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej". Powyższy zwrot użyty przez ustawodawcę oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, ale ponadto zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.). Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie rezygnują/niepodejmują pracy zarobkowej jedynie ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z powyższego wynika, że świadczenie pielęgnacje jest przyznawane, gdy w sprawie zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, a więc gdy zostanie wykazane, że rezygnacja lub niepodejmowanie pracy zarobkowej wynika z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. W przedmiotowej sprawie okoliczność, że skarżący sprawuje opiekę nad żoną nie była kwestionowana przez SKO. Organ odwoławczy wskazał jednak, że w sprawie nie zachodzi sytuacja niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Z tym stanowiskiem SKO, zdaniem Sądu, należy się zgodzić, gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a koniecznością sprawowaną opieką nad niepełnosprawną żoną. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] marca 2021 r. wynika, że skarżący ma [...] lat, nie pracuje, nie pobiera świadczenia emerytalno-rentowego, ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, otrzymuje też zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia, mieszka razem z niepełnosprawną żoną U. M., nad którą sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę, pomimo podeszłego wieku i własnych problemów zdrowotnych. Z akt sprawy wynika również, że skarżący posiada orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. ustalające trwałą częściową niezdolność do pracy skarżącego od [...] lipca 2006 r., że nie ma on ustalonego prawa do emerytury i renty. W złożonym oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2021 r. skarżący wskazał, że opiekuje się żoną od 2008 r. oraz że nie podejmuje zatrudnienia od 2013 r. Skarżący oświadczył ponadto, że staż jego pracy wynosi ok 19 lat. Ze wskazanych okoliczności wynika, że skarżący jest osobą w podeszłym wieku, tj. ma [...] lat, która z uwagi na wiek pobiera zasiłek pielęgnacyjny. Jest on także trwale częściowo niezdolny do pracy od [...] lipca 2006 r., a jego aktywność zawodowa nawet w okresie produkcyjnym nie spowodowała wypracowania uprawnienia do emerytury. Nie podejmuje on też pracy od wielu lat (zgodnie z oświadczeniem skarżącego od 2013 r.). W tych okolicznościach Sąd nie dał wiary twierdzeniom skarżącego, że nie podejmuje on aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad żoną. Zdaniem Sądu niewykonywanie przez skarżącego aktywności zawodowej nie jest spowodowane w okolicznościach sprawy jedynie koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, lecz przyczynami leżącymi po stronie skarżącego. Zasady logiki i doświadczenia życiowego nie pozwalają bowiem uznać, że osoba w tak zawansowanym wieku co skarżący, nie pracująca od wielu lat, dodatkowo trwale częściowo niezdolna do pracy (choć – co należy wyraźnie podkreślić - ta ostatnia okoliczność nie stanowi sama w sobie przeszkody wykluczającej możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie oznacza braku możliwości wykonywania jakiejkolwiek pracy czy pracy w niepełnym wymiarze czasowym), która nie wypracowała nawet prawa do świadczenia emerytalnego, w wieku [...] lat zmieniała stosunek do kwestii podjęcia pracy zarobkowej i stała się osobą wyrażającą aktywność zawodową, pomimo trwałej wieloletniej absencji zawodowej, stwierdzonych ograniczeń w zakresie zdolności do wykonywania pracy i zaawansowanego wieku. Wskazane okoliczności, analizowane łącznie, a nie w oderwaniu od siebie, stanowią w ocenie Sądu, uzasadnioną podstawę do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja braku pojęcia/rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Do poczynienia wniosku o istnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z aktywności zawodowej nie wystarcza bowiem jedynie subiektywne przekonanie skarżącego, że pomimo zaawansowanego wieku może on potencjalnie podjąć zatrudnienie, lecz istnienie wskazanego związku musi znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym i okolicznościach konkretnej sprawy, co w sprawie – jak prawidłowo stwierdziło to SKO – nie ma miejsca. Zauważyć należy, że choć przepis art. 17 ust. 1 uśr nie zakreśla wprost ram wiekowych dla wnioskodawcy ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne, to jednak nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że świadczenie to jest kierowane do osób niepodejmujących lub rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc gotowych i zdolnych do wykonywania pracy zarobkowej. Przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ma więc też znaczenie wiek oraz stan zdrowia osoby ubiegającej się o to świadczenie (wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20 – dostępny jw.). W przeciwnym bowiem wypadku dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wystarczyłoby jedynie właśnie subiektywne przekonanie wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, że pomimo zaawansowanego wieku, czy też złego stanu zdrowia może on potencjalnie podjąć zatrudnienie. Skoro świadczenie pielęgnacyjne pełni funkcję surogatu wynagrodzenia za pracę, to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego warunkowane jest zdolnością do wykonywania pracy zarobkowej, a wpływ na ocenę tej zdolności niewątpliwie ma również wiek wnioskodawcy. Należy mieć też na uwadze, że zaawansowany wiek uprawnia w świetle unormowań ustawy o świadczeniach rodzinnych do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 pkt 3 uśr zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobom, które ukończyły 75 rok życia. Celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 uśr). Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został więc przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Ustawodawca założył więc, że przekroczenie określonego pułapu wiekowego, może wiązać się z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i koniecznością ponoszenia wydatków na zapewnienie opieki innej osoby. Należy zauważyć, że osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 uśr niepełnosprawni w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone przepisy zrównują więc w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku. Podobne rozwiązanie ustawodawca zakłada w przypadku dodatku pielęgnacyjnego (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 292 ze zm.). Okoliczność, że ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku od 75 lat sama, co do zasady, wymaga opieki ze strony osób trzecich oraz, że zrównuje w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) z osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, nie może pozostawać obojętna dla oceny czy osoba w wieku od 75 lat jest z woli ustawodawcy wyrażonej na gruncie tej samej ustawy podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, które skierowane jest – jak podkreślono – do osób zdalnych do wykonywania pracy zarobkowej i sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Choć niewątpliwie możliwość sprawowania opieki powinna być zweryfikowana na tle konkretnych okoliczności faktycznych danego przypadku, to jednak nie można abstrahować od okoliczności, że wiek skarżącego z woli ustawodawcy uprawnia go do zasiłku pielęgnacyjnego, a więc świadczenia przewidzianego dla osób starszych, niezdolnych do samodzielnej egzystencji, co wskazuje że ustawodawca powiązał zaawansowany wiek z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, a nie z aktywnością zawodową tych osób. Należy też podkreślić, że w opozycji do ustalenia SKO, że skarżący nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr (tj. podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną), profesjonalny pełnomocnik skarżącego nie wskazał na jakiekolwiek przejawy aktywności zawodowej skarżącego, które przemawiałyby za twierdzeniem, że nie podejmuje on pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 uśr, ani też pozostałych wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Sąd nie stwierdził również naruszenia w sprawie przepisów postępowania administracyjnego. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd mając na względzie wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w całości podzielił stanowisko organu II instancji, iż przepis art. 17 ust. 1b uśr, wbrew stanowisku organu I instancji, nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie podstawy do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Kryterium momentu powstania niepełnosprawności utraciło w następstwie ww. wyroku TK przymiot konstytucyjności i dlatego też należy je pominąć przy weryfikacji prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawidłowa też SKO stwierdziło, że podstawy do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowego świadczenia nie mógł stanowić również przepis art. 17 ust. 1a uśr. Małżonek osoby niepełnosprawnej jest w pierwszej kolejności obciążony obowiązkiem alimentacyjnym względem żony. Przepis art. 17 ust. 1a uśr dotyczy natomiast innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą więc skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Należy też podkreślić, mając na uwadze treść skargi, że SKO nie stwierdziło braku podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na posiadanie przez niego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, lecz wskazało na dokonany przez skarżącego, stosownie do art. 27 ust. 5 uśr, wybór świadczenia pielęgnacyjnego, wobec zaistniałego zbiegu ww. uprawnień. Wobec powyższego, uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi, uznając zaskarżoną decyzję SKO za odpowiadająca prawu. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.