II SA/Bd 1182/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania prawa jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Starosta [...] w T. orzekł, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 627 ze zm.)- dalej jako "Ustawa o kierujących pojazdami", § 10 ust. 1 pkt 5 i pkt 9 oraz § 10 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2016 poz. 231 ze zm.) –dalej jako "rozporządzenie", o odmowie wydania M. F. uprawnień oraz prawa jazdy kat. B , jednocześnie orzekając o wydaniu wyżej wskazanemu uprawnień oraz prawa jazdy kategorii A2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. M. F. uzyskał pozytywny wynik z egzaminu w zakresie kat. A2 prawa jazdy, natomiast w dniu [...] r. zaliczył pozytywnie egzamin w zakresie kat. B prawa jazdy. Następnie wyżej wskazany dokonał opłaty za wydanie prawa jazdy kategorii A2 i B prawa jazdy oraz wystąpił o wydanie prawa jazdy. Starosta podniósł, że z akt ewidencyjnych kierowcy wynika, iż wobec M. F. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] sygn. akt XIIW 3378/15 orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych kat. A1 i A w ruchu lądowym na okres 2 lat (od dnia [...]. do dnia [...].). Powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami organ wskazał, że prawo jazdy kategorii B1, B nie może być wydane osobie w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A. Wobec powyższego, z uwagi na orzeczenie względem M. F. zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych mieszczących się kategorii A1 oraz A, w trakcie obowiązywania zakazu należało odmówić wydania prawa jazdy kategorii B. Jednocześnie organ stwierdził, że kierowca spełnia wszelkie wymagania do uzyskania prawa jazdy kategorii A2. W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji M. F. zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz błędne wskazanie podstawy prawnej wydanej decyzji, a także naruszenie przepisów postępowania: art. 8 w związku z art. 9 oraz art. 12 kpa. Odwołujący się wskazał, że decyzja błędnie wydana została przez Starostwo Powiatowe w T., zamiast przez Starostę. W ocenie odwołującego się, przesłanki odmowy wydania prawa jazdy zawarte zostały wyłącznie w art. 12 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Art. 12 ust. 2 jest normą odsyłającą do art. 12 ust. 1 pkt 2, który – zdaniem odwołującego się – nie jest normą bezwzględnie zakazującą wydania prawa jazdy. Zdaniem odwołującego się, organ oparł rozstrzygnięcie na niewłaściwej podstawie prawnej, decyzja powinna zostać bowiem wydana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T, na podstawie art. 1, art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w niniejszej sprawie podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji został opatrzony pieczęcią, która w sposób dostateczny identyfikuje organ wydający decyzję, zatem nie można przyjąć, iż zaskarżona decyzja została wydana przez Starostwo Powiatowe w T., a nie Starostę T. (upoważnionego przez niego członka Zarządu Powiatu). W ocenie organu odwoławczego, odmowa wydania prawa jazdy kat. B odwołującemu się jest zgodna z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Organ natomiast, będąc związany treścią tego przepisu względem osoby w stosunku do której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu mechanicznego obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii A1, A, w sytuacji, w której wystąpi ona o wydanie (zwrot) prawa jazdy innej kategorii, obowiązany jest wydać rozstrzygnięcie o odmowie wydania (zwrotu) prawa jazdy tej kategorii. Z uwagi zatem na treść prawomocnego wyroku sądu, mocą którego orzeczono względem odwołującego się środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych kategorii A1 i A, a w konsekwencji cofnięcie tychże uprawnień, Starosta T. nie mógł wydać w niniejszej sprawie innego rozstrzygnięcia niż odmowa wydania prawa jazdy kategorii B. W skardze do sądu administracyjnego M. F. zarzucił zaskarżonej decyzji wadę nieważności poprzez naruszenie art. 107 § 1, art. 156 § 1 ust. 1, art. 157 § 1 w związku z art. 5 § 2 ust. 3 i 6 kpa. Skarżący podniósł ponadto naruszenie przez skarżony organ przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 2 oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, a także naruszenie przepisów postępowania – art. 6, art. 76 § 1, art. 63 § 3, art. 8, art. 6, art. 7 i art. 12 kpa. Skarżący powtórzył w istocie argumenty zawarte w treści odwołania uznając, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem nie została wydana przez Starostę – jak nakazuje art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami – lecz przez Starostwo Powiatowe w T.. Zarzucił również błędną wykładnię art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, a także użycie przez organ sformułowań, które nie wynikają wprost z treści przepisu. Skarżący podniósł, że art. 12 ust. 2 ustawy odsyła wprost do art. 12 ust. 1 pkt 2, z którego wynika, że prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Względem skarżącego został natomiast orzeczony środek karny w postacie zakazu prowadzenia pojazdów w stosunku do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A i A1. Zdaniem skarżącego, nowelizacja ustawy o kierujących pojazdami nie ma wpływu na jego sytuację, bowiem nowelizacja ta doprecyzowała jednoznacznie, że art. 12 ust. 2 ustawy obejmuje osoby starające się o odzyskanie zatrzymanego prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego ani procesowego, w związku z czym wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi trzeba stwierdzić, iż wobec postawienia w niej zarzutu nieważności decyzji organu pierwszej instancji, mającego związek z naruszeniem właściwości organu ta kwestia musi zostać rozstrzygnięta w pierwszej kolejności, a to z uwagi na charakter takiego, ewentualnego, uchybienia i jego konsekwencje określone w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Organy obowiązane są przestrzegać swojej właściwości z urzędu, przepisy o właściwości mają natomiast charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Zarzut skargi w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, iż nieważność decyzji organu pierwszej instancji wynika z okoliczności, że decyzja ta, wbrew treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 627 ze zm.) wydana została nie przez właściwego Starostę, lecz Starostwo Powiatowe w T.. Oczywiście rację ma skarżący wskazując, że organem administracji publicznej jest w tej sprawie Starosta T., a nie Starostwo Powiatowe w T., jak to sugeruje pieczęć nagłówkowa zamieszczona w komparycji decyzji. Starostwo Powiatowe jest aparatem pomocniczym Starosty i Zarządu Powiatu, przy pomocy którego organy te wykonują przyznane im zadania i kompetencje. W konsekwencji nawet w przypadku, gdy decyzje podpisywane są w imieniu Starosty przez Członka Zarządu lub innego upoważnionego pracownika Starostwa, z mocy prawa są to zawsze decyzje Starosty. W konsekwencji za wadliwą uznać należy decyzję administracyjną, w której zamiast prawidłowego oznaczenia organu w nagłówku znajdzie się wskazanie na aparat pomocniczy tegoż organu, jednakże wadliwość ta nie będzie wpływała na właściwość orzekającego w niniejszej sprawie organu, a tym samym na ważność wydanej decyzji, a nadto uchybienie to nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. O naruszeniu właściwości decydują bowiem kryteria obiektywne, nie natomiast nagłówek decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., II GSK 212/10, LEX nr 958785). Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą skarżącemu wydania prawa jazdy kategorii B. Rozpoznanie wniosku skarżącego w przedmiocie wydania mu prawa jazdy wskazanej kategorii, skierowanego do organu I instancji, ściśle związane było z okolicznością wydania w dniu [...] wyroku Sądu Rejonowego w T. , sygn. akt XII W 3378/15, orzekającego względem skarżącego, na podstawie art. 92 § 3 k.w., środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych kat. A1 i A na okres 2 lat. Kontestując rozstrzygnięcia organów obu instancji skarżący podnosił, że bezpodstawnie odmawiają mu one wydania prawa jazdy kategorii B w sytuacji, gdy wyrok sądu powszechnego zakazywał skarżącemu prowadzenia pojazdów, dla których wymagane jest uprawnienie prawa jazdy kategorii A1 i A. W ocenie skarżącego powyższe świadczy o nieuprawnionym rozszerzeniu zakazu orzeczonego przez sąd powszechny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie nieobjętym zakazem, także o zastosowaniu błędnej wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. art. 12 ust.1 pkt2 oraz 12 ust.2 ustawy i kierujących pojazdami Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm. – dalej "u.k.p.") w treści nadanej ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 970). Zgodnie z powołanymi przepisami, prawo jazdy nie może być wydane osobie, w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2 u.k.p.). W myśl art. 12 ust. 2 u.k.p. przepis ust. 1 pkt 2 u.k.p. stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie lub zwrot zatrzymanego prawa jazdy, a także o przywrócenie uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) B1 lub B - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2 lub A; 2) AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B; 3) B+E, C1+E, C+E, D1+E lub D+E - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B lub odpowiednio kategorii C1, C, D1 lub D. Ustawa o kierujących pojazdami rozróżnia osoby ubiegające się o wydanie prawa jazdy (nieposiadające uprawnień do kierowania pojazdami) od osób, które takie uprawnienia do kierowania pojazdami posiadają i które wnoszą jedynie o zwrot dokumentu prawa jazdy. Do tej pierwszej kategorii należy skarżący, który wystąpił z wnioskiem o wydanie prawa jazdy w zakresie wskazanej kategorii. Jednakże wniosek ten musiał być przez organ orzekający załatwiony negatywnie wobec treści art. 12 ust. 1 u.k.p., w którym wymienione zostały okoliczności, których wystąpienie uniemożliwia wydanie prawa jazdy. Jedną z takich okoliczności stanowi wymieniony w pkt 2 tego przepisu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu, w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu. Z mocy regulacji art. 12 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami okoliczność wyłączająca możliwość wydania prawa jazdy określoną w pkt 2 art. 12 ust. 1, odnosi się także do innych kategorii uprawnień w zakresie prawa jazdy, niż objętych orzeczonym zakazem. Tym samym więc z wyraźnej woli ustawodawcy, skutki zdarzenia prawnego, jakim jest prawomocny wyrok zakazujący prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie określonej kategorii zostały rozciągnięte na inne uprawnienia do prowadzania pojazdów, zarówno względem osób ubiegających się o prawo jazdy tej innej kategorii, jaki i dysponującym już takim prawem jazdy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądów administracyjnych, a wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2015r., I OSK 888/14, co do tego, że jakkolwiek odmowa wydania dokumentu prawa jazdy następuje na skutek orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, to decyzja (na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierowaniu pojazdami) nie jest wydawana w wykonaniu wyroku karnego, nie można więc przyjąć, że odmowa wydania prawa jazdy stanowi niedopuszczalne rozszerzenie decyzją administracyjną sankcji orzeczonej wyrokiem karnym. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy podmiot, wobec którego orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych ubiega się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii po raz pierwszy, czy też już wcześniej posiadał uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Odnosząc się do kwestii błędnego wskazania przez organ podstawy prawnej zaskarżonej decyzji o odmowie wydania prawa jazdy należy wskazać, iż samo tylko wadliwe określenie podstawy prawnej decyzji narusza co prawda normy prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 kpa, ale jest uchybieniem nieistotnym, jeżeli w obowiązujących przepisach prawa istnieje podstawa prawna do wydania takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu dokonane przez organy orzekające ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości i podlegają subsumpcji pod normę prawną zawartą w art. 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 u.k.p. Z analizowanych przepisów wynika jednoznaczny nakaz dla organu administracji publicznej niewydawania, niezwracania i nieprzywracania uprawnień w zakresie prawa jazdy określonej kategorii w okresie obowiązywania sądowego zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. Przepis art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w ocenie Sądu w niniejszej sprawie treść właściwych regulacji nie pozostawiała wątpliwości, że pozytywne ustosunkowanie się do wniosku skarżącego byłoby działaniem wbrew ich dyspozycjom. Mając na uwadze powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.