II SA/Bd 1189/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska - Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], Burmistrza Ś., działając na podstawie m.in. art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej powoływana jako u.p.s.) odmówił przyznania H. J. (dalej określana jako Skarżąca) zasiłku celowego z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia za zużycie gazu, za telefon, za ubezpieczenie w L. i spłatę zaległości zgodnie z wezwaniem Biura Centrum Windykacji Finansowej we W., zadłużenia za wodę oraz ścieki oraz na zakup środków czystości i higieny. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że 23 kwietnia 2021 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego wraz z załącznikami (m.in. fakturami dotyczącymi opłat za wodę i ścieki, nakazem zapłaty wydanym z powództwa L. oraz wezwaniem do zapłaty zadłużenia z tytułu umowy zawartej z O. S.A.). W treści wniosku wskazała na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną oraz niepodejmowanie pracy zawodowej. Organ, na podstawie zebranych w sprawie dokumentów oraz przeprowadzonego wywiadu, ustalił, że Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i posiada dochód w kwocie 645 zł (zasiłek stały), a więc nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tj. 701 zł); jest osobą niepełnosprawną. Mając na uwadze ww. okoliczności oraz to, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia pomocowego winien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, Burmistrz uznał, że Skarżąca pomimo iż spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, ponieważ osiągany przez nią dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i jednocześnie jest niepełnosprawna, to jednak w niniejszej sprawie należało odmówić jej wnioskowanego zasiłku na spłatę zadłużenia za ubezpieczenie, telefon oraz wodę i ścieki, ponieważ nie są to potrzeby pierwszego rzędu, a ich zaspokojenie nie leży w gestii Ośrodka Pomocy Społecznej, który nie może być traktowany jako stałe źródło dochodu służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Wskazał jednocześnie, że OPS dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi oraz że pomoc społeczna wspiera, a nie wyręcza osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Organ wskazał również, że 14 kwietnia 2021 r. Skarżąca odmówiła przyjęcia paczki zawierającej środki czystości i higieny. Ponadto, podczas wywiadu Skarżąca ponownie odmówiła przyjęcia pomocy w naturze. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, wskazując na swoją trudną sytuację życiową i zarzucając organowi nieudzielenie jej pomocy. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz prawidłowo rozważył okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Podkreślił przy tym, że przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. stanowi jedynie o możliwości, a nie obligatoryjności przyznania zasiłku celowego oraz że pomoc społeczna realizowana jest w ramach dysponowania ograniczoną pulą środków finansowych, a z pomocy tej korzysta nie tylko Skarżąca. Nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych potrzeb osób uprawnionych do tych świadczeń. Przy czym, jak podkreślił organ, Skarżąca pomimo ograniczonych możliwości finansowych OPS nie jest pozbawiona pomocy. Skarżąca otrzymuje pomoc z Ośrodka w formie zasiłków celowych m.in. na zakup posiłku lub żywności na miesiące kwiecień i maj 2021 r., z przeznaczeniem na dofinansowanie leków na miesiąc kwiecień i maj 2021 r. Ponadto organ wskazał również na wcześniejsze decyzje OPS w Ś. (z 18 listopada 2020 r. i 18 maja 2021 r.) przyznające Skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego m.in. na: zakup żywności, leków, środków czystości, dofinansowanie opłaty za wodę, gaz, telefon, zakup odzieży. Podkreślił również, że 14 kwietnia 2021 r. Skarżąca odmówiła przyjęcia paczki zawierającej środki czystości i higieny. Ponadto, podczas wywiadu Skarżąca ponownie odmówiła przyjęcia pomocy w naturze. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o przeanalizowanie jej sytuacji i zmianę decyzji na korzystniejszą. Wskazała przy tym, że udzielona jej pomoc (jej stopień) przyczyniła się do znacznego pogorszenia stanu jej zdrowia, zniszczenia mienia oraz narażenia życia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ wskazał, że Skarżąca jest objęta pomocą w zakresie, na jaki pozwalają środki, którymi dysponuje OPS w zestawieniu z liczbą osób ubiegających się o udzielenie wsparcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329), sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w B. z [...] lipca 2021r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ś., którą odmówiono przyznania Skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia za zużycie gazu, za telefon, za ubezpieczenie w L. i spłatę zaległości zgodnie z wezwaniem Biura Centrum Windykacji Finansowej we W., zadłużenia za wodę oraz ścieki, oraz na zakup środków czystości i higieny. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Jak reguluje to ustawa, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może zostać przyznany w celu zaspokojenia bytowej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Jest to świadczenie uznaniowe, co oznacza, że organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy. Przyznanie zasiłku celowego leży zatem w granicach tzw. uznania administracyjnego, które - jak zasadnie wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 14.07.2017 r., I OSK 1537/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) - nie oznacza dowolności organu w rozstrzyganiu sprawy. Organ jest bowiem związany przesłankami wskazanymi w przepisach materialnych (w tym wypadku art. 2, art. 3 i art. 39 u.p.s.), stanowiących podstawę orzekania, oraz przepisach procesowych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "k.p.a."), zgodnie z którymi wystąpienie tych przesłanek musi wykazać. Uznanie administracyjne obejmuje zatem także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby organ może uznać pewien zakres przyznanych już świadczeń za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Co ważne, wsparcie organu nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. W niniejszej sprawie niespornym jest, że sytuacja finansowa i życiowa Skarżącej jest trudna oraz że spełnia ona warunek kryterium dochodowego kwalifikujący ją do przyznania zasiłku celowego, o który wnioskowała w niniejszej sprawie, bowiem jej dochód (zasiłek stały w wysokości 645 zł) nie przekracza 100% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (tj. 701 zł). Niemniej jednak organ I instancji, podejmując rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego, uznał, że mimo iż strona spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego, to wnioskowane świadczenie na spłatę zadłużenia nie może być zrealizowane. Wyjaśnił przy tym, że powodem odmowy są ograniczone możliwości finansowe organu oraz to, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu służące do zaspokojenia choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb. Przy czym w ocenie organu I instancji potrzeby, na które wskazała Skarżąca, wnioskując o przyznanie przedmiotowego świadczenia, nie są potrzebami pierwszego rzędu. Rozstrzygnięcie to zaakceptowane zostało następnie przez organ odwoławczy. Organy wskazały również, że Skarżąca dwukrotnie odmówiła przyjęcia oferowanej przez organ pomocy w postaci rzeczowej. Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz okoliczności rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu, a organy orzekające należycie rozważyły okoliczności mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie odmawiające Skarżącej przedmiotowego świadczenia, nie przekroczyły ram uznania administracyjnego, nie naruszyły przepisów postępowania oraz działały w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 u.p.s.). Należy bowiem zwrócić uwagę na kwestię zasadniczej natury, a mianowicie na fakt, że materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie był art. 39 ust. 1 u.p.s. Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może być przyznany". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem przyznać zasiłek celowy, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju pomocy. Istotnym było więc dokonanie przez Sąd kontroli, czy działanie w ramach uznania administracyjnego było oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy i czy argumentacja strony była przez organy rozpatrzona. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, brak było podstaw do przyjęcia, że odmowa udzielenia zasiłku celowego na spłatę zadłużenia została dokonana z naruszeniem ww. obowiązków organów, a w szczególności by doszło do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej. Organy obu instancji poczyniły niezbędne ustalenia faktyczne, a ich rozstrzygnięcie zostało osadzone w realiach prawidłowo ustalonych okoliczności i nie miało cech oderwanej od nich dowolności. Organy wyjaśniły motywy swej decyzji, a powołanych argumentów nie sposób uznać jako przekraczające ramy uznania administracyjnego. Należy też podkreślić subsydiarny charakter pomocy społecznej. Instytucja pomocy społecznej nie została wszak powołana do zastąpienia jej beneficjentów w kompleksowym staraniu się o zaspokojenie potrzeb życiowych. Słusznie organ podkreślił zakres udzielonej już Skarżącej pomocy, wskazując m.in., że decyzjami z 18 maja 2021 r. i 18 listopada 2020 r. Burmistrz przyznał Skarżącej środki pomocowe w ramach zasiłku celowego. Strona objęta jest pomocą w formie zasiłku celowego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" w kwocie 600 zł (kwiecień 2021 r. – 300 zł, maj 2021 r. – 300 zł). Ponadto, jak wynika z akt sprawy, w okresie, kiedy prowadzone było postępowanie w niniejszej sprawie, Skarżącej oferowana była pomoc w formie rzeczowej w postaci środków czystości oraz środków higieny osobistej, jednak Skarżąca pomocy tej nie przyjęła. Analiza akt sprawy dowodzi ponadto, że Skarżąca od lat objęta jest pomocą udzielaną w postaci zasiłków celowych na zgłaszane przez nią potrzeby oraz że otrzymuje zasiłek stały. Co istotne, przyznawana pomoc w żadnym wypadku nie może zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Należy również wziąć pod uwagę fakt, że jakkolwiek Skarżąca kwalifikuje się do udzielania pomocy społecznej, to dysponuje stałym dochodem (645 zł) na pograniczu kryterium dochodowego (701 zł), co oznacza, że jej sytuacja dochodowa jest względnie korzystna w stosunku do wielu innych osób, których dochody są niższe lub którzy dochodów w ogóle nie mają. Skarżąca mimo to uzyskuje jednak regularną pomoc z pomocy społecznej w ramach zasiłków celowych, na które wskazano powyżej, a wartość otrzymywanej pomocy z Ośrodka przekracza kwotę brakującą do osiągnięcia ww. kryterium dochodowego. Ponadto, organy pomocowe działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe, jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki NSA z 19.06.2007 r., I OSK 1464/06; z 25.01.2008 r., I OSK 624/07; z 25.05.2016 r., I OSK 698/16). Trudna sytuacja Skarżącej, która nie jest kwestionowana przez organy, nie musiała zatem skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na każdą zgłaszaną przez nią potrzebę. Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 10.03.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.