II SA/Bd 1208/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystentka sędziego Magdalena Tambelli-Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...],[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) po rozpoznaniu wniosku K. U., M. R., L. U. i B. Ż.-U. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy, znak: [...], z dnia [...] kwietnia 2018 r. zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr [...] obręb N., gmina A.. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K. U., L. U. i B. Ż.-U. W jego uzasadnieniu wskazali, że działka nr [...], na które zezwolono na wycinkę drzew, jest działką rekreacyjno-wypoczynkową (dawniej cmentarz) należącą do parafii. Była ona zakrzewiona oraz zadrzewiona, korzystało z niej dużo zwierząt, między innymi ptaków, a także owady, miedzy innymi moje pszczoły. W interesie prywatnym zabieganie do wydania kwestionowanej decyzji przyczynił się sołtys, który chciał wykorzystać swoje stanowisko urzędowe do własnego interesu prywatnego, czerpiąc w przyszłości zyski. Właściciel nieruchomości nie był świadomy zamiarów sołtysa. Niektórzy mieszkańcy zażądają od Gminy zadośćuczynienia, ponieważ mają działki budowlane przylegające do granic działki [...]. Nie jest prawdą, że na przedmiotowej działce był bałagan i śmieciowisko. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 61a K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...].04.2018 r., znak: [...], Wójt Gminy zezwolił na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr [...] obręb N., gmina A. Wnioskiem zawartym w piśmie z [...].05.2018 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, K. U. i trzy inne osoby zwróciły się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...],[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że wnioskodawcy nie są właścicielami ani posiadaczami działki nr [...], na której rosły drzewa objęte treścią decyzji Wójta Gminy z [...].04.2018 r., a tym samym uznać należało, że nie mają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Kolegium po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznało, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. SKO wskazało, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a., zaś odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek jest niedopuszczalne. Art. 156 § 1 K.p.a., wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco. Z charakteru przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. wynika, że wady tkwią w samej decyzji. Ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. podmiot posiadający interes prawny. Przy badaniu przymiotu strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zastosowanie znajduje art. 28 K.p.a. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym, m.in. podmiotowym, taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. W przypadku, gdy organ dostrzeże brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a., jest on zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 20.11.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1630/13). Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a., albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu, należy ustalić według norm prawa materialnego. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy jej woli prowadzenia określonego postępowania. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Obowiązek wykazania interesu prawnego spoczywa na składającym wniosek. Tym samym żądania stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z 1.03.2016 r., sygn. II OSK 1589/14). W ocenie Kolegium należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym działającym jako organ I instancji, że strona skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...].04.2018 r. Jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy kwestionując zaskarżoną decyzję wywodzili swój indywidualny interes prawny z faktu, że odnowienie dawnego cmentarza, którego nie ma w ewidencji, przyczyni się do znacznej utraty wartości gruntów. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wynika, że zasadą jest, iż postępowanie w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. W sytuacji gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, do wniosku powinna zostać załączona zgoda właściciela nieruchomości. Przypadki, w których nie jest wymagana zgoda właściciela nieruchomości, art. 83 reguluje w ust. 2 i ust. 3. Art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody określa zarówno krąg podmiotów uprawnionych do złożenia tego rodzaju wniosku i zainicjowania postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, jak również krąg stron tego postępowania. Na tle powyższego przepisu w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel (K. Gruszecki, Komentarz do art. 83 ustawy o ochronie przyrody, LEX/el). Wyłącznie wymienionym podmiotom przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie jest natomiast stroną tego postępowania właściciel nieruchomości sąsiedniej (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.05.2013 r., II SA/Bd 343/13; wyrok NSA z 9.12.2016 r., sygn. akt II OSK 684/15, wyrok WSA w Białymstoku z 30.03.2010 r., II SA/Bk 762/09, Lex nr 578770; wyrok WSA w Warszawie z 21.11.2008 r., IV SA/Wa 1531/08, Lex nr 521849). Poza sporem jest, że wnioskodawcy nie są właścicielami działki nr [...], na której zlokalizowane były drzewa objęte treścią decyzji Wójta Gminy, ani jej posiadaczami nie będącymi właścicielem. Z akt przedmiotowej sprawy (wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z [...].04.2018 r., oświadczenie z [...].04.2018 r. o posiadanym tytule władania nieruchomością wynikającym z tytułu własności - KW nr [...], treść KW nr [...] dostępna na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości) wynika, że właścicielem i posiadaczem powołanej działki jest Parafia. Wnioskodawcy są właścicielami sąsiednich nieruchomości, na co wyraźnie wskazują w treści kierowanych wniosków. Okoliczności podnoszone przez wnioskodawców: utrata wartości gruntów, korzystanie z roślinności rosnącej na działce nr [...] na potrzeby pasieki, dzierżawa działki nr [...] należącej do Parafii, jak również udział M. W. w uzyskaniu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew - nie świadczą o posiadaniu przez nich interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powoływane argumenty świadczyć mogą ewentualnie o posiadaniu przez wnioskodawców interesu faktycznego polegającego na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W związku z powyższym, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, iż zachodziła oczywista niedopuszczalność prowadzenia postępowania w przedmiocie weryfikacji decyzji Wójta Gminy znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., co obligowało organ rozpoznający przedmiotowy wniosek do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Takie rozstrzygnięcie wydane w sprawie jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna. W sprawie sporna był okoliczność, czy skarżący posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z cyt. przepisem, który stanowił podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji posiada strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie każdy podmiot, który twierdzi i wykaże, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyroki: NSA z 17.05.2016 r., sygn. II OSK 2148/14; WSA w Warszawie z 25.05.2016 r., sygn. VII SA/Wa 1622/15 i w Olsztynie z 7.03.2017 r., sygn. II SA/Ol 77/17). Materialnoprawną podstawę wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i art. 83a ust. 1 tej ustawy, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości nie wpisanej do rejestru zabytków może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel. Nie jest natomiast stroną tego postępowania właściciel nieruchomości sąsiedniej (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.05.2013 r., sygn. akt II SA/Bd 343/13, wyrok NSA z 9.12.2016 r., sygn. akt II OSK 684/15). Tym samym podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku w tej kategorii spraw są wyłącznie posiadacze nieruchomości. Podmioty te są jednocześnie stronami tego postępowania, a w sytuacji gdy posiadacz nieruchomości nie jest jednocześnie jej właścicielem, stroną jest także jej właściciel, gdyż przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w toczącym się postępowaniu. Nie jest zatem stroną tego rodzaju postępowania ani też podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku właściciel nieruchomości sąsiedniej, co jest równoznaczne z tym, że nie posiada on również legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiotowej sprawie. Skarżący i inni właściciele sąsiednich nieruchomości mają co najwyżej interes faktyczny, przejawiający się w zainteresowaniu tym, co się dzieje na sąsiedniej nieruchomości, jednakże nie mogący poprzeć tego zainteresowania konkretnymi przepisami. Dodać w tym miejscu należy, że de facto skarżącym chodzi o uzyskanie rozstrzygnięcia związanego z możliwym odnowieniem cmentarza, znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, co jednak nie może być kwestionowane w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) skarga podlegała oddaleniu.