II SA/Bd 1222/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miasta i Gminy w Nakle nad Notecią z dnia 27 maja 2021 r. nr XXXV/774/2021 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 4 i § 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały. W dniu [...] maja 2021 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r. nr 713 ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm. – dalej "u.d.p.") Rada Miejska w Nakle nad Notecią podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. N. zarzucając naruszenie: - art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 6 u.d.p. polegające na przekroczeniu w § 5 pkt 3 uchwały upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez modyfikację sposobu naliczania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, przy użyciu parametru powierzchni rzutu poziomego reklamy na pas drogowy. - art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 6 u.d.p. polegające na przekroczeniu w § 4 uchwały upoważnienia ustawowego do wydania uchwały zawartego we wskazanym przepisie, poprzez określenie stawek opłat za korzystanie z kanału technologicznego, choć kwestia ustalenia opłat za udostępnienie kanału technologicznego nie została powierzona organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ww. przepisem, tylko została uregulowana odrębnie w art. 39 ust. 6-8 u.d.p. Taką opłatę ustala zarządca drogi. Mając powyższe na uwadze, Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 4 i § 5 pkt 3 uchwały. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Nakle nad Notecią wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne, gdyż rzut poziomy reklamy w całości odpowiada jej powierzchni, stąd nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. W odniesieniu do drugiego zarzutu, w ocenie Rady, stanowisko skarżącego jest chybione z uwagi na treść art. 39 ust. 7 u.d.p. z którego wynikają stawki maksymalne a organ wykonawczy nie ma uprawnień do ustalania stawek bez upoważnienia Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwanej w skrócie "u.s.g"), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, a więc dająca gminie prawo do pobierania opłat o określonej w niej wysokości w odniesieniu do każdego, kto zajmuje jej drogi gminne, jest aktem prawa miejscowego. Tym samym należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W skardze do Sądu Prokurator zarzucił, że Rada w zaskarżonej uchwale w § 5 pkt 3 uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe - art. 40 ust. 6 i 8 u.d.p. - poprzez modyfikację sposobu naliczania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, przy użyciu parametru powierzchni rzutu poziomego reklamy na pas drogowy. W myśl art. 40 ust. 6 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Z art. 40 ust. 2 pkt 3 przepisu, do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego artykułu wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowanych, 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Oba te cele zostały odmiennie potraktowane w ust. 6 z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). W przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu. Natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest powierzchnia reklamy, a nie, jak w przypadku obiektu budowlanego, powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy. O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 u.d.p. przesądza użyte w tym przepisie słowo "albo" stanowiące alternatywę rozłączną, a także powtórzenie słowa "powierzchni". Gdyby ustawodawca zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty (budowlany i reklamę) tożsamemu reżimowi obliczania należnej opłaty, przepis art. 40 ust. 6 miałby inne brzmienie. Przyjęcie przez ustawodawcę jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Należy też wziąć pod uwagę legalną definicję powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy zatem uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.) umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Powyższy pogląd jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 27.04.2017 r., LEX nr 2298956; WSA w Krakowie z 26.02.2014 r., III SA/Kr 1090/13, LEX nr 1502675; NSA z 17.10.2008 r., II GSK 392/08, LEX nr 529372; WSA w Bydgoszczy z 18.02.2020 r., II SA/Bd 1099/19, LEX nr 3034088). W odniesieniu do drugiego zarzutu należy wskazać, że niewątpliwie cechą charakterystyczną kanału technologicznego jest jego przeznaczenie. W myśl art.4 pkt 15a.) u.d.p., kanałem technologicznym jest ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji. Ma on zatem służyć celom umieszczenia w nim lub eksploatacji urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego a także linii telekomunikacyjnych oraz linii energetycznych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Ustalając opłatę za udostępnienie kanału technologicznego organ wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego. W art.40 ust.8 u.d.p. rada gminy została bowiem upoważniona do ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego w sytuacjach określonych w art. 40 ust. 2,. Upoważnienie to nie obejmuje określenia stawek opłaty za udostępnienie kanału technologicznego. W związku z czym przepis § 4 wydano z przekroczeniem, upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały. Dodać należy, że kwestie opłat za udostępnienie kanału technologicznego zostały uregulowane w art.39 ust.6 i następne u.d.p. W związku z powyższym, jak trafnie wywiódł Prokurator w skardze, lokalny prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p., bowiem w drodze zaskarżonej do Sądu uchwały, w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca w art. 40 ust. 6 u.d.p ukształtował sposób naliczania opłaty. Modyfikując zaś kwestie uregulowane w ustawie, organ gminy wkroczył w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojonych jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.