II SA/Bd 1247/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi P. I. na zarządzenie zastępcze Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym nr [...] z dnia [...] Wojewoda K., na podstawie art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o samorządzie gminnym") w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm., dalej powoływanej jako "ordynacja wyborcza") i art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w K. - P. I. w związku z naruszeniem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Kruszwica. W uzasadnieniu zarządzenia organ nadzoru wskazał, że pismem z dnia [...] (data wpływ do organu – [...]) Burmistrz K. poinformował go, że radny Rady Miejskiej w K. P. I. prowadzi działalność gospodarczą w formie gospodarstwa rolnego i, że w dniu złożenia ślubowania tj. [...] korzystał z wydzierżawionych gruntów rolnych (położonej w miejscowości S. działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha) na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] na okres [...], pomiędzy Gminą K. reprezentowaną przez Burmistrza K. a P. I. W związku z powziętą informacją, pismem z dnia [...] organ nadzoru wystąpił do Rady Miejskiej w K. o zbadanie i rozpatrzenie sprawy poprzez ustalenie sytuacji prawnej i faktycznej radnego oraz przedstawienie stanowiska Rady w formie uchwały. W odpowiedzi na ww. pismo Przewodniczący Rady Miejskiej w K. poinformował go, że dnia [....] Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w K., wyjaśniając przy tym, że stanowisko radnych podyktowane było opinią Komisji Rewizyjnej, która wizytowała posesję radnego, z której to czynności został sporządzony protokół i dokumentacja fotograficzna. Komisja Rewizyjna otrzymała również od radnego P. I. kserokopie wniosku o przyznanie płatności na rok [...] złożony do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nie podzielając stanowiska wyrażonego przez Radę Miejską w K. pismem z dnia [...], stosownie do treści art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał on Radę Miejską w K. do podjęcia w terminie 30 dni uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego P. I. W odpowiedzi na ww. wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej w K. poinformował go, że Rada Miejska w K. na sesji odbytej dnia [...] nie podjęła uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego P. I. z uwagi na fakt, iż w dniu [...] Rada podjęła uchwałę Nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w K. Wobec niepodjęcia przez Radę Miejską w K. przedmiotowej uchwały pismem z dnia [..] powiadomił on Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Ponadto z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] Wojewoda K. zawiadomił P. I. o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie oraz zapoznanie się z aktami sprawy, a następnie w dniu [...] wydał niniejsze zarządzenie zastępcze. W ocenie organu nadzoru opisane powyżej okoliczności wskazują na zachowania w niniejszej sprawie procedury wygaszania mandatu radnego P. I. oraz na zasadność podjętego zarządzenia zastępczego. Ze znajdującej się w aktach sprawy umowy dzierżawy z dnia [...] wynika bowiem jednoznacznie okoliczność dzierżawienia przez P. I. gruntów od Gminy K. od dnia [...] do dnia [...], a zatem także w dniu złożenia przez ww. ślubowania jako Radnego Rady Miejskiej w K. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 2298/10 Wojewoda K. stwierdził, że wbrew twierdzeniom P. I. w sprawie nie ma znaczenia to czy na dzierżawionym gruncie prowadził on działalność gospodarczą w celu uzyskiwania dochodu, czy przynosiła mu ona profity i jaka była powierzchnia dzierżawionego gruntu, albowiem dla wyczerpania przesłanek określonych w mającym charakter antykorupcyjny przepisie art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (naruszenia zakazu określonego w tym przepisie), istotne jest wyłącznie ustalenie, że radny prowadzi gospodarstwo rolne z wykorzystaniem gruntów należących do gminy, w której uzyskał mandat i, że działalności tej nie zaprzestał w ustawowym terminie. Zaznaczył również wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 1/07, że prowadzenie gospodarstwa przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na powyższe zarządzenie zastępcze P. I. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się jego uchylenia, zarzucił organowi nadzoru naruszenie: - art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej w zw. z art. 28f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w sytuacji niezaistnienia przesłanek do jego wygaśnięcia; - art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 107 § 3 kpa z uwagi na niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie oceny stanu faktycznego, oraz na naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu poprzez bezzasadne uznanie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia stanowiącego własność gminy. W uzasadnieniu skargi P. I. wskazał, iż zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie potwierdził zaistnienia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, gdyż żaden z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wskazuje na to, że radny w okresie wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą tj. działalność rolniczą lub poza rolniczą działalność gospodarczą z wykorzystaniem dzierżawionej nieruchomości. Podkreślił, że choć zawarta umowa dzierżawy jako cel dzierżawy wskazuje prowadzenie działalności rolnej, ale z żadnego dowodu nie wynika, iż skarżący tę działalność wykonywał. Przeciwnie protokół Komisji Rewizyjnej nr [...] opublikowany na stronie BlP Urzędu Miasta w K., nie potwierdza prowadzenia działalności rolniczej na dzierżawionej nieruchomości, jako że z protokołu tego wynika, iż dzierżawiona działka nie jest wykorzystywana na żadną konkretną działalność, w szczególności w zakresie produkcji rolnej, lub jakiekolwiek cele związane z działalnością rolną. Wskazał, że wprawdzie na przedmiotowej działce stały maszyny rolnicze, niemniej jednak organ nie wyjaśnił, czy działka służy na stałe do przechowywania w tym miejscu maszyn rolniczych, czy też te maszyny znajdowały się na niej jedynie chwilowo. Zarzucił również organowi nie odniesienie się w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego do stanowiska skarżącego oraz nie wskazanie w nim czy organ w ogóle próbował uzyskać takie stanowisko od skarżącego. Zaznaczył, że zgodnie z ogólnymi zasadami prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ nadzoru powinien był jednoznacznie ustalić, w jaki sposób radny faktycznie wykorzystuje dzierżawioną działkę, czego jednak nie uczynił w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, że organ nadzoru jedynie z samego faktu dzierżawienia nieruchomości gminnej przez P. I., powziął wniosek o przeznaczeniu tej działki do działalności gospodarczej, w tym do działalności rolniczej. W jego ocenie takie stanowisko organu stanowi rażące naruszeniem art. 28f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż samo dzierżawienie nieruchomości bez wykorzystywania jej bezpośrednio w produkcji rolnej np. pod uprawę roślin, zabudowę budynkami rolniczymi itp. nie może być uznane za wykorzystywanie nieruchomości w działalności rolnej. Tym samym więc, jak posumował, uzasadnione jest stanowisko, że organ nadzoru nie ustalił jednoznacznie, czy prowadzi on gospodarstwo rolne z wykorzystaniem gruntów dzierżawionych od gminy, tymczasem takie jednoznaczne ustalenie było konieczne do rozstrzygnięcia czy radny naruszył zakaz określony 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do wygaśnięcia mandatu radnego. Choć bowiem faktycznie dzierżawi on od gminy nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], a ponadto bezspornym jest, iż jest radnym Rady Miejskiej K. wybranym na kadencję [....], to jednak nie została spełniona przesłanka dotycząca wykorzystywania przez radnego dzierżawionej nieruchomości w działalności gospodarczej, gdyż prowadząc gospodarstwo rolne, nie wykorzystuje on dzierżawionej nieruchomości do prowadzenia działalności rolniczej, ani do poza rolniczej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Spór w przedmiotowej spawie dotyczy właściwej interpretacji przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu tej działalności. Stosownie zaś do art. 24f ust. 1a ww. ustawy, jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest on obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, zaś niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 - obowiązującej w czasie wyboru skarżącego na radnego Rady Miejskiej w K. - ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Artykuł ten stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (ust. 1 pkt 2a), a więc i działalności, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli radny wykonujący przed dniem wyboru taką funkcję lub prowadzący w tym czasie taką działalność, nie zrzecze się funkcji lub nie zaprzestanie prowadzenia działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5 i 6). W takiej sytuacji rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 190 ust. 6). Jeżeli jednak właściwy organ gminy, wbrew temu obowiązkowi z art. 190 ust. 6 ordynacji wyborczej, nie podejmuje uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu tego terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98 a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzemieniu obowiązującym w czasie wyboru skarżącego na radnego Rady Miejskiej w K. oraz w okresie kolejnych czterech miesięcy od dnia złożenia ślubowania). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, bądź ewentualnie wydanie zarządzenia zastępczego w przypadku nie podjęcia takiej uchwały przez radę, może nastąpić tylko, gdy zaistnieją kumulatywnie wszystkie przesłanki określone w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a którym są: po pierwsze prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami (ewentualnie zarządzanie taką działalnością lub bycie przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności), a po drugie wykorzystanie przy prowadzeniu tej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Stwierdzenia wystąpienia tych przesłanek z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy jednoczesnym ustaleniu nie zaprzestania prowadzenia przez radnego tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (art. 24f ust. 1a), stanowi podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ordynacji wyborczej. Okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest fakt, że skarżący w dniu wyboru na radnego Rady Miejskiej w K. dzierżawił od Gminy K. nieruchomość gruntową stanowiącą działkę nr [...] z przeznaczeniem na uprawny rolnicze i, że umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] na okres od [...] do [....] nie rozwiązał w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W tej sytuacji, zadaniem Sądu, ustalenie organu nadzoru, że skarżący naruszył zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest w pełni uzasadnione. W sprawie bowiem wystąpiły kumulatywnie wszystkie warunki naruszenie przedmiotowego zakazu tj. miało miejsce prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystanie mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, przy jednoczesnym zaistnieniu okoliczności objętych hipotezą przepisu art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, a więc niezaprzestaniu prowadzenia przez radnego takiej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W tym miejscu należy podkreślić, że w podjętej w dniu 2 kwietnia 2007 r. w skaldzie 7 sędziów uchwale (sygn. akt II OSK 1004/08, publ. Lex nr 249087) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała ta, zgodnie z art. 269 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), ma moc wiążącą inne zwykłe składy orzekające sądów administracyjnych. W konsekwencji więc należy przyjąć, że przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłącza możliwość wykorzystywania przez radnego gruntów rolnych gminy, stanowiących mienie gminy, w której radny uzyskał mandat. Nie ma przy tym znaczenia, wbrew stanowisku skarżącego, czy radny przy wykorzystaniu tego mienia odnosił korzyści, jaki był faktyczny cel wykorzystywania tego mienia i jaka była powierzchnia dzierżawionego gruntu. Dlatego też dokonywanie ustaleń faktycznych w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Wykorzystywanie bowiem mienia gminy jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, w sytuacji poczynienia ustalenia, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, że radny prowadzi gospodarstwo rolne i, że dzierżawi nieruchomość rolną od gminy, w której uzyskał mandat radnego oraz, że w ustawowym terminie nie zaprzestał prowadzenia zakazanej przepisem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący naruszył ustawowy zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalności gospodarczej i, że w związku z tym istniały podstawy do zastosowania trybu z art. 190 ordynacji wyborczej. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że P. I. prowadził na własny rachunek gospodarstwo rolne z wykorzystaniem gruntów należących do gminy w której uzyskał mandat i, że działalności tej nie zaprzestał w ustawowym terminie oraz, że Rada Miejska w K. nie podjęła uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w K. P. I. , należało w przedmiotowej sprawie przesądzić o legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji.