II SA/Bd 1291/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz J. W. odmówił skarżącemu M. L. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. L., legitymującą się orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia w Ż. z 1991 r. nr [...] – zaliczającym ww. do I grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia organ uzasadnił niespełnieniem w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1b uśr ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "uśr") w związku z brakiem możliwości ustalenia od kiedy istnieje niepełnosprawność Z. L.. W następstwie rozpatrzenia odwołania skarżącego od powyższej decyzji, w którym skarżący zakwestionował legalność odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b uśr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. SKO stwierdziło, że w sprawie nie zachodzi, wynikający z treści art. 17 ust. 1 uśr, związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy zarobkowej (jej niepodejmowaniem) a wykonywaną przez skarżącego opieką nad niepełnosprawną matką, z uwagi na zakres sprawowanej opieki, który – jak stwierdziło SKO – zasadniczo sprowadza się do zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach w których wszyscy ich członkowie pracują. SKO podkreśliło, że skarżący nie wykonuje przy matce czynności wymagających ciągłej jego obecności przy matce i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Na powyższą decyzję skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia tej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 17 ust. 1 uśr poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w świetle art. 17 ust. 1 uśr podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która to opieka nie musi być opieką całodobową. Zaznaczył też, że ze względu na sprawowaną opiekę nad matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Okoliczność ta zdaniem Sądu że w przedmiotowej sprawie przepis art. 17 ust. 1b uśr nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, jak nieprawidłowo przyjął to organ I instancji. Przepis ten bowiem w następstwie ww. wyroku TK we wskazanym zakresie utracił przymiot konstytucyjności i wobec tego kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie należy pominąć. Dotyczy to także sytuacji braku możliwości ustalenia daty powstanie niepełnosprawności. Przechodząc zaś do głównej osi sporu, która – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz wniesionej skargi - dotyczy kwestii spełnienia w sprawie podstawowej przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jaką jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 uśr mówi o osobach, które "w celu sprawowania opieki" – "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Powyższy zwrot użyty przez ustawodawcę oznacza, że realizacja tego celu nie jest możliwa bez niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Pomiędzy tymi okolicznościami tj. rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką musi więc zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Przedmiotowe świadczenie nie jest zatem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze i zakresie, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej, a ponadto zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 655/21; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 612/21 – dostępne jw.). Z powyższego wynika, że świadczenie pielęgnacje jest przyznawane, gdy w sprawie zachodzić bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką, a więc gdy zostanie wykazane, że rezygnacja lub niepodejmowanie pracy zarobkowej wynika z konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Jednocześnie należy wskazać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku pojęć ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z treści i celu przepisu art. 17 ust. 1 uśr wynika, iż aby można było mówić o opiece musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie, skoro sprawowana opieka została przez ustawodawcę nierozerwanie związana z koniecznością niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sprawowana opieka, jej zakres, ma bowiem uniemożliwiać wykonywanie pracy zarobkowej. Intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 17 ust. 1 uśr była bowiem pomoc osobom sprawującym stałą, długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, nie z powodu samej okoliczności sprawowania opieki, lecz ze względu na okoliczność, że przez sprawowaną opiekę osoby te znajdują się w życiowej sytuacji zmuszającej je do niewykonywania pracy zarobkowej. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Związek ten niewątpliwie determinowany jest – jak wykazano - zakresem i wymiarem faktycznie sprawowanej opieki nad osobom niepełnosprawną, gdyż stanowi on podstawę oceny czy zakres czynności składających się na sprawowaną opiekę wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji SKO prawidłowo oceniło, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką skarżącego. W znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. dotyczącym czynności wykonywanych podczas opieki nad Z. L., skarżący wskazał, że opieka nad Z. L. dotyczy: czynności higienicznych, pomocy przy ćwiczeniach fizycznych, mierzenia ciśnienia, sprzątania i prania, robienia zakupów, załatwiania spraw urzędowych, opłacania rachunków, realizacji recept, wizyt lekarskich, przygotowania i przynoszenia opału, odśnieżania i czynności ogrodniczych. Skarżący nie wskazał na świadczenie pomocy przy ubieraniu się, podawaniu leków, przygotowaniu i podawaniu posiłków – choć w sporządzonym w sprawie wywiadzie środowiskowym wskazano, że Z. L. wymaga opieki w tym zakresie. Nie oznaczył też pomocy obejmującej takie czynności jak np. prowadzenie do toalety, wymiana pielucho-majtek, wyjścia na spacery, masaże, oklepywanie, układanie do snu czy czuwania podczas snu. Zdaniem Sądu, SKO prawidłowo uznało, że wskazany zakres i rodzaj czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach sprawowanej nad matką nie wiąże się z wymogiem szczególnej dyspozycyjności tak, aby nie było możliwości podjęcia przez wnioskodawcę jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Wykonywane czynności nie zajmują całego, czy większości dnia i mogą być wykonywane też poza godzinami pracy. Matka skarżącego – jak wynika z wywiadu środowiskowego – porusza się o lasce i przy chodziku, a więc nie jest osobą leżącą, obłożną. Z akt sprawy nie wynika, że wymaga ona stałej obecności i pielęgnacji. Nie wymaga ona zaopatrzenia w pieluchy, korzysta samodzielnie z toalety. Skarżący nie wykonuje przy matce czynności wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Pomoc skarżącego w dużym zakresie sprowadza się do wykonywania krótkotrwałych czynności opiekuńczych (pomoc w zachowaniu higieny codziennej, mierzenie ciśnienia, ćwiczenia fizyczne) oraz zwykłych czynności dnia codziennego (sprzątanie, pranie, robienie zakupów, sprawy urzędowe, wizyty lekarskie, odśnieżanie, czynności ogrodnicze), jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują, co nie pozwala na stwierdzenie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. Podkreślić należy jednocześnie, ustosunkowując się do treści zarzutów skargi, iż sama okoliczność legitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej opieki zostanie przez organ uznany za wykluczający możliwość zatrudnienia. Nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać tej opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest więc ustalenie, czy osoba która ubiega się o przyznanie świadczenia sprawuje opiekę w takim wymiarze, który uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, co w przedmiotowej sprawie w ramach poczynionych przez organy ustaleń zostało prawidłowo wykluczone. Reasumując, należy stwierdzić, że z uwagi na wskazane powyżej okoliczności Sąd podzielił stanowisko SKO, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad Z. L.. Stanowisko to wynika z zakresu czynności wykonywanych przez skarżącego w ramach sprawowanej przez skarżącego opieki. W tym miejscu należy zauważyć, że w opozycji do ustalenia SKO, że skarżący nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 uśr (tj. podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną), profesjonalny pełnomocnik skarżącego ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący ze względu na sprawowaną opieką nad matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym, nie wskazując na jakiekolwiek, konkretne przejawy tej opieki (okoliczności), które przemawiałyby za takim twierdzeniem. W tym stanie rzeczy, uznając że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 uśr, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej skargi.