II SA/Bd 13/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania świadczeń pieniężnych oddala skargę. Dowódca [...] Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] r wypowiedział Z. Z. stosunek zawodowej służby wojskowej, a następnie rozkazem personalnym z dnia [...] stwierdził, że wymieniony zostaje zwolniony ze służby na skutek upływu okresu wypowiedzenia z dniem 31 stycznia 2004 r. W związku z rozwiązaniem stosunku służbowego Wojewódzki Sztab Wojskowy we [...] wypłacił Z.Z. świadczenia należne mu z tytułu zwolnienia ze służby, a Wojskowe Biuro Emerytalne w [...] wypłaciło mu 12 miesięczne uposażenie przysługujące na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 76 poz. 693 ze zm.), w łącznej kwocie [...] zł. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego z dnia [...] r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego. Po powrocie Z. Z. do służby Szef Sztabu [...] rozkazem z dnia [...] ponownie zwolnił wymienionego ze służby na skutek upływu z dniem 31 sierpnia 2007 r. skróconego okresu wypowiedzenia. Zgodnie z decyzją Dowódcy [...] Jednostka Wojskowa [...], na której zaopatrzeniu finansowym pozostawała jednostka, w której żołnierz ostatnio pełnił służbę, wypłaciła Z.Z. należności przysługujące mu w związku ze zwolnieniem ze służby, na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Dowódca J. W. nr [...] decyzją z dnia[...], na podstawie art. 95 pkt 1 i art. 96 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 11 września 2003 r. przyznał Z. Z. także prawo do świadczenia pieniężnego w wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkiem o charakterze stałym w kwocie 3.337,50 zł miesięcznie, za okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. Powyższe świadczenie (w łącznej kwocie 40.050,00 zł) miało wypłacić przez Wojskowe Biuro Emerytalne we[...]. Dowódca J.W. nr [...] w [...] postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] o przyznaniu Z. Z. prawa do świadczenia należnego w ostatnim dniu pełnienia służby przez okres 12 miesięcy po rozwiązaniu stosunku służbowego. Powołał się przy tym na ujawnienie istotnych) dla sprawy nowych okoliczności i dowodów mających wpływ na określenie uprawnień żołnierza do przedmiotowego świadczenia. Następnie Dowódca J.W. [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił własną decyzję z dnia [...] r. oraz orzekł o przyznaniu Z. Z. prawa do świadczenia pieniężnego za okres od 1 września do 31 sierpnia 2008 r. w kwocie 12.056,76 zł stanowiącej różnicę między kwotą roczną 40.050,00 zł ustaloną uchyloną decyzją i kwotę świadczenia wypłaconego przez WBE w [...] (27.993,24 zł). Dowódca [...] Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy J.W. [...] w [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ który wydał kwestionowaną przez Z. Z. decyzję już nie istnieje. Jego następcą prawnym jest Kierownik [...], w stosunku do którego organem stopnia wyższego jest Dowódca [...] Okręgu Wojskowego. Zatem ten ostatni organ jest właściwy do prowadzenia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Jego zdaniem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Świadczenie pieniężne należne przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby ma charakter jednorazowy i jest związane z faktycznym rozwiązaniem stosunku służbowego. Nie ma zatem możliwości wypłaty dwóch świadczeń z tytułu zwolnienia ze służby. Skoro zwolnienie Z. Z. z dniem 31 stycznia 2004 r. okazało się nieskuteczne, to wypłata wówczas przedmiotowego świadczenia była przedwczesna. W konsekwencji taka wypłata stała się pewnego rodzaju zaliczką na poczet świadczenia, które przysługiwało Z. Z. dopiero w dniu 31 sierpnia 2007 r. Organ dodał również, że żołnierz otrzymał świadczenie w należnej wysokości 40.050,00 zł. Gdyby przy ponownym zwolnieniu go ze służby wypłacono mu całą kwotę, to doliczając do niej tę, którą wypłacono mu wcześniej, oznaczałoby to, że skarżący w sumie otrzymałby świadczenie w wysokości znacznie przekraczającej należne mu świadczenie. W sprawie nie doszło do żadnego potrącenia. Zaliczono jedynie kwotę wcześniej wypłaconą na poczet świadczenia przysługującego żołnierzowi w dacie skutecznego zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. W odwołaniu Z. Z. stwierdził między innymi, że świadczenia które otrzymał w 2004 r. nie podlegają zwrotowi, gdyż wypłacono mu zgodnie z obowiązującymi wówczas zasadami. Nie ma zatem podstaw ani do domagania się przez organ zwrotu tych należności, ani do dokonywania ich potrąceń, gdyż nie zachodzą przesłanki przewidziane odpowiednio w art. 77 ustawy pragmatycznej ani w jej art. 103 § 1 w związku z art. 87 § 1 k.p. Zdaniem odwołującego się w sprawie nie zachodziły również przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie zaistniały nowe okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie. Szef [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego we [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko, że świadczenia z tytułu zwolnienia żołnierza ze służby mają charakter jednorazowy, a zatem nie można ich powielać. Rozliczenie finansowe po skutecznym zwolnieniu Z. Z. ze służby w 2007 r. obejmowało zaliczenie na poczet przysługujących wówczas należności kwoty 27.933,24 zł wypłaconej mu w 2004 r. Szef [...] dodał również, że Dowódca [...], wydając decyzję nr[...], mógł nie posiadać wiedzy w sprawie wcześniej pobranego przez skarżącego świadczenia. Informacja przekazana temu Dowódcy przez Dyrektora WBE we [...] w piśmie z dnia [...] r. bez wątpienia stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną, istniejącą w dniu wydania decyzji, a nieznaną organowi, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzję Szefa [...] z dnia [...]r. Z. Z. zaskarżył do WSA w Bydgoszczy, zarzucając naruszenie art. 77, art. 95 pkt 1, art. 96 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Szef [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 200/10), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) oddalił skargę, lecz na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 993/10) uchylającego orzeczenie sądu niższej instancji, sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena legalności decyzji Szefa [...] z [...] utrzymującej w mocy decyzję Dowódcy [...] Okręgu Wojskowego we [...] z [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy [...] w [...]Nr [...] r. (wydanej w następstwie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] z [...]r.). Organ uchylił decyzję [...] przyznającą skarżącemu świadczenia pieniężne w łącznej kwocie rocznej 40.050 zł za okres od 1 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. i za ten sam okres przyznał prawo do mniejszego świadczenia – w łącznej kwocie 12.056, 76 zł z tego samego tytułu (świadczenia pieniężne w wysokości uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej). Przedmiotem zatem rozpoznawanej sprawy jest ocena prawidłowości decyzji wydanej w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji będącej efektem wznowienia postępowania i wydania decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja nr [...] r. jak też decyzja [...] była decyzją ostateczną. W wyniku jej wydania pomniejszono wysokość świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnieniem ze służby. Zwolnienie ze służby nastąpiło dwukrotnie. Za pierwszym razem 7 listopada 2003 r. w następstwie decyzji [...] r. o wypowiedzeniu stosunku służbowego. W związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego (decyzja [...]r. k. 24) skarżący powrócił do służby. Ponownie został zwolniony 31 sierpnia 2007 r. W związku z tym zwolnieniem wydano decyzję [...] (k. 34) o przyznaniu świadczeń pieniężnych w pełnej wysokości – 40.050 zł. Uznając, że wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej decyzją [...](k. 47). Podstawą wznowienia było ujawnienie istotnych faktów mających wpływ na treść decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń pieniężnych za okres 12 miesięcy po zwolnieniu ze służby. Wobec tego, że były to nowe fakty istotne dla określenia uprawnień istniejących w dniu wydania decyzji, nieznane organowi w dniu wydania decyzji, organ wznowił postępowanie. Ocenie zatem powinna być poddana też decyzja [...], wydana w następstwie wznowienia postępowania uchylająca wcześniejszą decyzję przyznającą świadczenie ([...]) i przyznająca prawo do świadczeń w mniejszej wysokości, gdyż ona z kolei była przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności z uwagi na twierdzenia o naruszeniu przepisów prawa przy jej wydaniu. Wdrażając nadzwyczajny tryb postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, należy wykazać, że wystąpiła jedna z kwalifikowanych wad postępowania wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skarżący zarzucił, że przy wydaniu decyzji 150/Fin/2007 (po wznowieniu, zmniejszającej świadczenia) doszło do naruszenia art. 77, art. 95 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz, że naruszenie wypełniło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż decyzja została wydana bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu ocena organu, że przy wydaniu decyzji [...]r. po wznowieniu postępowania nie wystąpiły przesłanki pozwalające na wyeliminowanie z obrotu z powodu jej nieważności jest prawidłowa. Przyczyną wznowienia postępowania była dla organu nowa okoliczność w postaci informacji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego we [...] z [...] (k. 22) o uprzednim wypłaceniu świadczenia w związku z wcześniejszym zwolnieniem ze służby. Fakt wypłacenia świadczenia w kwocie 27.993.24 zł jest między stronami bezsporny. W aktach znajduje się zaświadczenie Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z [...] r. kierowane do skarżącego o wypłaconych należnościach po zwolnieniu ze służby (w tym kwoty 27.459,84 zł k. 44). Informacja została ustalona na podstawie przesłanego przez Szefa [...] zaświadczenia o wysokości uposażenia. Organ wydający decyzję o przyznaniu świadczenia nie jest organem wpłacającym to świadczenie, zatem w ocenie sądu fakt wypłacenia uprzednio należności mógł zostać zakwalifikowany jako okoliczność faktyczna, oparta na nowym dowodzie (informacji WBE o wypłacie), który nie był znany organowi ustalającemu (dowódcy JW) w chwili wydania decyzji, a więc stanowił podstawę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Z tych względów w ocenie Sądu organ wznawiając postępowanie (postanowienie z 9 października 2007 r. k. 47) i wydając nową decyzję nie naruszył prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że oceniając ten fakt z punktu widzenia wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 musiałoby dojść do rażącego naruszenia prawa, a więc kwalifikowanej wady naruszenia prawa, by mogła ona stanowić podstawę do zakwestionowana przez Sąd procedury nieważnościowej prowadzonej przez o organ. Skarżący zarzucił, że w istocie chodzi o odmienną interpretację przepisów, zatem nie było podstaw do wznowienia postępowania. Odnosząc się do tego zarzutu należy podkreślić, że odmienna interpretacja przepisów nie może być podstawą stwierdzenia nieważności a tu w grę wchodziło wskazanie podstaw wznowienia z art. 145 § 1. W wyniku wznowienia postępowania organ wydał decyzję [...] r. Decyzją tą jak wcześniej opisano, uchylił wcześniejszą decyzję o przyznaniu świadczenia i przyznał je w mniejszej wysokości. W związku z zarzutami skarżącego należy ocenić czy przy wydaniu decyzji o przyznaniu świadczenia pomniejszonego o wcześniej wypłacone doszło do rażącego naruszenia prawa, czy braku podstawy prawnej, a więc okoliczności stanowiących podstawy do stwierdzenia nieważności. Wydana po wznowieniu postępowania decyzja merytoryczna przyznawała świadczenie pomniejszone o uprzednio wypłacone, gdyż skarżący był już zwolniony ze służby w 2003 r. ([...]r.). Okoliczność uprzedniego zwolnienia jest bezsporna między stronami. Także fakt wypłacenia 27.993,24 zł w związku z tym zwolnieniem. W związku ze zwolnieniem żołnierza z zawodowej służby wojskowej ma on prawo do wypłaty należności wymienionych w art. 94 i art. 95 ustawy Z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 141, poz. 892 ze zm.), zwanej ustawą pragmatyczną. Powołując się na art. 77 ustawy pragmatycznej skarżący wskazuje, że organ niesłusznie dokonał zaliczenia należności przysługującej mu z tytułu zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej na poczet należności wypłaconej w dalszej kolejności, bowiem uposażenie i inne należności, o których mowa w art. 73, pobrane przez żołnierza zawodowego, przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi. W świetle obowiązującej w dacie wydania decyzji ustawy pragmatycznej, trudno zgodzić się z powyższym zarzutem. Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy, odprawa, o której mowa w tym artykule ma charakter świadczenia jednorazowego, które wypłacane jest w związku z zakończeniem służby wojskowej. Żołnierz, który nabył prawo do tego świadczenia nie może nabyć go ponownie w pełnej wysokości. Wskazać należy, że jednorazowość świadczenia związanego ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej nie wyklucza prawa żołnierza do przyznania odprawy uzupełniającej. W sytuacji bowiem w której - a sytuacja taka nastąpiła w przedmiotowej sprawie - żołnierz zwolniony został ze służby mocą decyzji, której nieważność została następnie stwierdzona, w związku z czym żołnierz przywrócony został do służby, a następnie zwolniony ponownie - żołnierz ten nabywa prawo do odprawy uzupełniającej, stanowiącej równowartość różnicy pomiędzy odprawą późniejszą, wypłaconą w wyższej wysokości, a odprawą wcześniejszą. Pozostałą kwotę traktować należy jako zaliczenie na poczet ostatecznie ustalonej kwoty odprawy. Przy czym owego "zaliczenia na poczet świadczenia" nie należy traktować równoważnie z "potrąceniem". Potrącenie, o którym mowa w art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych regulują przepisy Kodeksu pracy, z art. 91 § 1 którego wynika, że należności inne, niż wymienione w art. 87 § 1 i 7 mogą być potrącane z wynagrodzenia tylko za zgodą pracownika. Gdyby zatem organ dokonał potrącenia w istocie byłoby ono bezprawne, jednakże - wbrew twierdzeniu skarżącego - pojęć tych nie traktuje się zamiennie, dopuszczalne jest bowiem, w świetle obowiązującego orzecznictwa, zaliczanie nienależnie wypłaconych należności na poczet należności należnych. Organy nie zażądały również zwrotu świadczenia w drodze decyzji, nie został w związku z powyższym naruszony art. 77 ustawy pragmatycznej. Wbrew subiektywnemu twierdzeniu skarżącego podkreślenia wymaga fakt, iż w świetle prawa z zawodowej służby wojskowej skutecznie został on zwolniony tylko raz, w związku z czym tylko raz przysługiwało mu z tego tytułu świadczenie. Mimo iż, pierwotna decyzja zwalniająca skarżącego ze służby została uchylona w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, nie ma on prawa do uzyskania kolejnego świadczenia związanego ze zwolnieniem go ze służby. Uznanie, iż każdorazowe zwolnienie ze służby skutkowałoby każdorazowym wypłacaniem należności w pełnej kwocie mogłoby stanowić pole do nadużyć i stawiałoby w nierównej sytuacji żołnierzy, z których niektórzy kilkakrotnie nawet mogliby zostać zwolnieni ze służby mocą decyzji, które w następstwie mogłyby zostać uchylone. Pogląd o jednorazowości odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby oraz ekwiwalentu pieniężnego utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby oraz ekwiwalent pieniężny za urlop mają charakter świadczeń jednorazowych (por. np. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 804/09, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 818/09, wyrok NSA z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 66/09). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 931/08 świadczenie to co do zasady jest bowiem podobne do odprawy emerytalnej lub rentowej przysługującej pracownikowi w związku z przejściem na emeryturę lub rentę (art. 92 Kodeksu pracy). W tej kwestii wielokrotnie Sąd Najwyższy prezentował pogląd, iż pracownik, który otrzymał odprawę w związku z przejściem na emeryturę (rentę), a następnie podjął zatrudnienie, które ustało w związku z ponownym przejściem na emeryturę (rentę) kolejnej odprawy nie może otrzymać (por. wyrok SN z dnia 25 czerwca 1993 r. sygn. akt I PR 5/93; uchwała z dnia 2 marca 1994 r. sygn. akt I PZP 4/94). Analogiczna sytuacja występuje w przypadku świadczeń z tytułu zwolnienia żołnierza ze służby i nie ma żadnych podstaw, aby w tym zakresie odmiennie traktować żołnierzy. Tak więc w przypadku gdy już żołnierzowi wypłacono z tytułu zwolnienia ze służby należności związane z odprawą i ekwiwalentem za urlop, to pomimo iż decyzja o zwolnieniu została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie ma on już prawa do kolejnych takich samych świadczeń, a jedynie uprawnienia do odpowiedniego uzupełnienia otrzymanej odprawy oraz ekwiwalentu za urlop. Pozostaje zatem do rozważenia czy przez pomniejszenie należności o kwoty wypłacone przy poprzednim zwolnieniu organu do rażącego naruszenia przepisów lub działań bez podstawy prawnej. Skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej dwukrotnie. Skuteczne jednak zwolnienie nastąpiło tylko raz (rozkazem Nr [...] Szefa[...]), gdyż wcześniejsza decyzja o zwolnieniu została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności decyzją Dowódcy [...] z [...](k. 24). Z uwagi na skutek prawny ex tunc decyzji nieważnościowej, stwierdzenie nieważności decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego przywróciło stan sprzed wydania decyzji oraz wyeliminowało skutki prawne zaistniałe w następstwie wydania decyzji uznanej następnie za nieważną. Organ wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności potwierdził jedynie ów fakt rozstrzygnięciem o charakterze deklaratoryjnym. Konsekwencją takiego stanu jest uznanie, iż w znaczeniu prawnym zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej w roku 2003 nie było. Reasumując w cenie sądu organ wydając decyzję o uchyleniu poprzedniej decyzji i przyznaniu świadczenia skorygowanego wcześniejszą wypłatą nie doprowadził do powstania kwalifikowanej wady rozstrzygnięcia, stąd wydając decyzję o odmowie stwierdzenie nieważności decyzji [...] r. nie naruszył prawa. Tym samym zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję nr [...] r. nie narusza prawa. Dodać należy również, że stwierdzenie nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego oznacza, że za skutkiem prawnym powinno iść uregulowanie stanów faktycznych. Skoro świadczenie wypłacono, to w sensie prawnym zwolnienia nie było, zatem skarżący powinien zwrócić wpłacone świadczenie. Skarżący tego nie uczynił, organ miał prawo zaliczyć wypłaconą już kwotę na poczet należnej w momencie faktycznego i ostatecznego zwolnienia. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.