II SA/Bd 134/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. T., J. K. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego w (..) z dnia listopada 2013 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia[...], na podstawie 92a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, zwanej w skrócie "u.t.d.") [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących J. K. i A. T. prowadzących działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu 16 maja 2013 r. oraz postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że skarżący wykonywali usługę transportową polegająca na przewozie dzieci i młodzieży (zamknięta grupa 50 osób z 1 opiekunem) z J. przez P. do Ch., zgodnie z harmonogramem trasy, na zajęcia dydaktyczne. Usługa była wykonywana na podstawie umowy nr [...] r. zawartej między skarżącymi a Zespołem Ekonomiczno – Administracyjnym Szkół w [...] – "przewóz dzieci do szkół i przedszkoli na terenie gminy [...] w roku szkolnym 2012/2013 na zadanie nr 5". Przewóz był realizowany autobusem oznakowanym z przodu i z tyłu tablicami "dzieci", z tyłu pojazdu znajdował się napis "autobus szkolny", a z przodu "[...]szkoła", zgodnie z harmonogramem wskazującym miejscowości i godziny. Zgodnie z zapisami ww. umowy zleceniobiorca nie może samodzielnie zmieniać tras przejazdu, godzin i przystanków (§ 4 pkt 2 umowy), autobus kursuje na trasie określonej w specyfikacji istotnych warunków wykonywania zamówienia (pkt 1 załącznika do umowy), a zleceniobiorca zapewnia opiekę przewożonym dzieciom (pkt 4 załącznika do umowy). Wobec tego organ stwierdził, że w dniu kontroli skarżący realizowali przewóz zamkniętej grupy osób, po określonej trasie, w określonych godzinach, na wyznaczonych przystankach, które to cechy charakteryzują przewóz regularny specjalny, o którym mowa w art. 4 pkt 9 u.t.d. W momencie przeprowadzenia kontroli kierowca pojazdu nie wylegitymował się wymaganym zezwoleniem lub odpisem zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, które to zezwolenie jest wymagane stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. Wobec tego miało miejsce naruszenie, o którym mowa w art. 92a ust. 1 u.t.p., za które lp 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przewiduje karę w wysokości 8.000 zł. Kara ta została nałożona na każdego ze skarżących przedsiębiorców, a następnie ograniczona ze względu na treść art. 92a ust. 2 u.t.d. do kwoty 10.000 zł. Odwołując się skarżący zarzucili: ― naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego na podnoszoną przez stronę w postępowaniu okoliczność, że wykonywane przewozy mają charakter incydentalny, ― naruszenie art. 18b, art. 29 i art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez błędne zakwalifikowanie wykonywanego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego, ― nałożenie kary za brak zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego pomimo braku podstawy prawnej do nałożenia takiej kary, ― brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Odwołujący podkreślił, że jak wynika z art. 4 pkt 9 u.t.d. zakwalifikowanie danego przewozu jako przewozu regularnego specjalnego wymaga spełnienia dwóch przesłanek: wykonywania przewozu w sposób regularny oraz wykonywanie przewozu określonej grupy osób. Definicję przewozu regularnego zawiera art. 4 pkt 7 u.t.d. Aby zatem uznać, że dany przewóz jest przewozem regularnym specjalnym należy przede wszystkim wykazać, że spełnione są przesłanki wykonywania przewozu regularnego, wskazane w tym przepisie tj. przewóz powinien być wykonywany w określonych odstępach czasu, określonymi niezmiennymi trasami, według konkretnego stałego rozkładu jazdy. Te przesłanki nie zostały spełnione: ― strona nie prowadziła przewozu według stałego i niezmiennego rozkładu jazdy, który winien określać przystanki i godziny odjazdu, ale według harmonogramu, ― wskazane w harmonogramie godziny są umowne, możliwy jest odjazd o innej porze, istotne jest, aby wszyscy umówieni uczniowie znaleźli się pojeździe, godziny odjazdu ulegają przesunięciu także w przypadku kiedy uczniowie zostają dłużej w szkole na zajęciach dodatkowych, ― brak rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości, a wsiadanie i wysiadanie dzieci odbywa się poza przystankami, Ponadto zmienia się skład osobowy poszczególnych przewożonych grup osób (np. dochodzi do zmiany osoby opiekuna, okazjonalnego przejazdu rodzica towarzyszącego uczniowi). Odnośnie braku podstawy prawnej do wymierzenia kary odwołujący wskazali, że określona w l.p.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym kara dotyczy jedynie wykonywania bez zezwolenia przewozu regularnego, a nie przewozu regularnego specjalnego. Zdaniem odwołujących wykonywany przez nich przewóz jest przewozem okazjonalnym, stosownie do wytycznych Ministra Transportu z 2007 r. Decyzją z dnia [...][...] Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że skarżący wykonując przewozy na podstawie umowy z dnia [...] r. zawartej z Zespołem Ekonomiczno – Administracyjnym Szkół w [...] wykonywali przewóz określonej grupy osób (uczniów) z wyłączeniem innych osób tj. przewóz regularny specjalny. Organ podniósł, że stosownie do art. 4 pkt 9 u.t.d. przewozem regularnym specjalnym jest niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Przewozem regularnym specjalnym jest zatem przewóz zdefiniowany w art. 4 pkt 7 u.t.d. - przewóz regularny – pod warunkiem że dotyczy on wybranej grupy osób. Różnica pomiędzy przewozem regularnym a przewozem regularnym specjalnym dotyczy jedynie kategorii pasażerów, co nie zmienia faktu, że oba przewozy są przewozami regularnymi, do których wykonywania niezbędne jest posiadanie stosownego zezwolenia, za którego brak nakładana jest kara pieniężna w wysokości 8.000 zł. Organ wskazał, że bez znaczenia jest wskazywana w odwołaniu zmieniająca się ilość przewożonych osób. Istotne jest, że jest to określona grupa osób z wyłączeniem innych osób tj. uczniowie i ich opiekunowie. Przewóz taki będzie miał charakter niepubliczny, co wypełnia definicję przewozu regularnego specjalnego. Organ podniósł, wskazując na orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1448/10, wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 344/05 i z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1105/06), że dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne spełnienie w dosłownym rozumieniu wszystkich przesłanek określonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Wskazana przez skarżących zmienność rozkładu jazdy nie powoduje uznania przewozów za nieregularne. Organ zauważył, że z treści umowy nr [...] wynika, że harmonogram przewozu dotyczący tras oraz godzin przywozu i odwozu dzieci określa załącznik do umowy. W przepisach rozporządzenia Rady (EWG) nr 1073/2009 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 (Dz. U. UE z 14 listopada 2008 r. L 300/88) przewozy uczniów do szkoły wskazano jako klasyczny przykład przewozów regularnych specjalnych. To że czasami może dojść do zmiany godzin przejazdu nie oznacza, iż przewozy tracą charakter regularności, gdyż zgodnie z ustawą o transporcie drogowym jest to dopuszczalne, gdy nie to zależne od strony. Nadto nic nie stoi na przeszkodzie, aby obok przewozów regularnych wykonywać przewozy okazjonalne (np. w związku z organizacją wycieczki szkolnej). Odnośnie wytycznych Ministerstwa Transportu organ zwrócił uwagę, że były one wydane w roku 2007, przed wejściem w życie ww. rozporządzenia Rady (EWG) nr 1073/2009, które jest aktem prawnym stosowanym bezpośrednio, bez konieczności jego implementacji do polskiego porządku prawnego. W skardze do sądu administracyjnego J. K. i A. T. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie: ― art. 18n w związku z art. 20 oraz art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez przyjęcie, że wykonywali przewóz regularny specjalny, ― art. 4 pkt 7 oraz art. 4 pkt 9 u.t.d. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do stwierdzonego w protokole stanu faktycznego, a co za tym idzie dokonanie niewłaściwej kwalifikacji czynu. Ponadto na wypadek uznania, że wykonywany przewóz był przewozem regularnym specjalnym skarżący podnieśli zarzut, że kara została nałożona bez podstawy prawnej, nie jest bowiem taką podstawą lp 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoją argumentację przedstawioną w odwołaniu, w szczególności wskazując, że dla uznania, iż mamy do czynienia z wykonywaniem transportu regularnego specjalnego (art. 4 pkt 9 u.t.d.) należy stwierdzić przede wszystkim, że przewóz ten ma cechy przewozu regularnego w rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.d., a więc że jest to przewóz wykonywany w z góry określonych odstępach czasu, określonymi niezmiennymi trasami, według konkretnego stałego rozkładu jazdy. Pogląd ten jest wypowiadany w orzecznictwie sądów administracyjnych, a jego konsekwencją jest uznanie, że dowóz dzieci do szkoły może mieć inny charakter niż przewóz regularny specjalny (wyroki WSA w Lublinie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt III Sa/Lu 296/13, WSA w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 974/07, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 82/08i z dnia 28 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1306/06) – tak jak przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zatrzymany do kontroli drogowej pojazd, znajdujący się w dyspozycji skarżących, wykonywał przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wykonywanie w krajowym transporcie drogowym przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, wydanego przez właściwy organ, w zależności od zasięgu tych przewozów, przy czym stosownie do treści art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Z kolei, zgodnie z treścią art. 4 pkt 7 u.t.d. przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Oznacza to, że dokonując interpretacji definicji "przewozu regularnego specjalnego" należy odnieść się do definicji "przewozu regularnego", zawartej w art. 4 pkt 7 u.t.d. Definicja legalna "przewozu regularnego" może budzić pewne usprawiedliwione wątpliwości, których nie sposób wyjaśnić tylko i wyłącznie na gruncie wykładni językowej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej, a także w zupełnym oderwaniu od proeuropejskiej wykładni przepisów prawa krajowego. Należy podzielić stanowisko organu, że aby uznać przewóz za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów). Wskazany przewóz ma charakter niepubliczny tzn. nie jest przeznaczony dla jakiejkolwiek, nieokreślonej grupy pasażerów, tylko dla grupy określonej, zamkniętej. Z ustawy nie wynika, że grupa ta ma być określona imiennie lub liczbowo. Wystarczy więc, że wszyscy członkowie wskazanej grupy posiadają cechę, której inni pasażerowie nie mają, a która pozwala ich wyróżnić od innych i wykluczyć z możliwości korzystania z przewozu innych pasażerów. Gdy chodzi o uczniów, tą cechą jest właśnie status ucznia określonej szkoły udokumentowany np. legitymacją szkolną. Nie chodzi bowiem o imienne wskazanie listy pasażerów a jedynie o określenie grupy osób i wyłączenie z niej innych osób. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] r. została zawarta pomiędzy skarżącymi a Zespołem Ekonomiczno – Administracyjnym Szkół w [...] umowa, na mocy której powierzono skarżącym wykonywanie usługi przewozowej. Z treści umowy (k. 44 akt administracyjnych) wynika w sposób jednoznaczny, że przewoźnik zobowiązuje się do przewozu osób na wyznaczonych trasach (załącznik "zadanie V" – k. 40 akt administracyjnych). W § 2 umowy określono wysokość stałej odpłatności za usługę ponoszonej przez zleceniodawcę (3,35 zł za 1 km.). Ponadto z umowy wynika, że z przewozów mogą korzystać tylko dzieci dowożone do wyznaczonych szkół i przedszkoli. Zapewnienie opiekuna dzieci jest obowiązkiem zlecenioborcy wykonującego przewóz (pkt 4 załącznika do umowy nr 5 – k. 41 akt administracyjnych). Powyższe już świadczy o tym, że wykonywany przewóz spełniał przesłankę regularności. Za regularnym charakterem spornych przewozów przemawiają również wyjaśnienia kierowcy kontrolowanego pojazdu złożone w toku kontroli. Kierowca, wyjaśnił kogo przewozi – dzieci i młodzież do szkół, według ustalonej trasy i według ustalonego harmonogramu z przystankiem końcowym przy Gimnazjum Publicznym w [...]. Zdaniem Sądu przy ustalaniu, czy zachodzi "regularność przewozów" należy mieć na względzie pewną cykliczność, powtarzalność kursów, z i do określonych miejsc, wprowadzone stałe zasady przewozu w zakresie jego częstotliwości, podane do wiadomości pasażerów a nie podanie do publicznej wiadomości rozkładu jazdy skoro w stanie faktycznym sprawy chodzi o przewóz regularny niepubliczny a nie publiczny. W sprawie chodzi o przyjętą przez przewoźnika określoną w danym czasie systematyczność, według ustalonego i znanego pasażerom schematu (harmonogramu) i to nie wyklucza już regularnego charakteru przewozu. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie w unormowaniach unijnych, zawartych między innymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.Urz. UE L 92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz. UE L 98.4.10). Wymienione wyżej unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli – jak stanowi ustawodawca krajowy – przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2, przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania. Ponadto, co należy podkreślić, w przepisie tym, wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1 rozporządzenia Rady (EWG) regularne usługi (czyli przewozy regularne), są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i kreślonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. W rozpatrywanej sprawie organy słusznie zatem uznały, że wykonywany przewóz ma charakter regularny bowiem odbywa się o określonych godzinach (z ewentualnymi wyjątkami wynikającymi okazjonalnie np. z faktu przedłużenia lub skrócenia niektórych zajęć szkolnych), według określonych tras, pasażerowie zabierani są z ustalonych miejsc (które nie muszą być tożsame z przystankami w rozumieniu art. 4 pkt 8a u.t.d.), a opłata jest z góry ustalona w umowie między skarżącymi a zleceniodawcą. Powtarzalność dokonywanego przewozu i precyzyjne określenie jego warunków mieści się właśnie w pojęciu regularności. Powyższe stanowisko Sądu jest odmienne od prezentowanego w orzeczeniach wskazanych przez skarżących, Sąd jednakże podziela stanowisko prezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 165/12), 27 listopada 2013 r. (sygn. akt II GSK 1180/12 i II GSK 1036/12) i z dnia 13 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 1549/12), iż przy wykładni art. 4 pkt 9 u.t.d. w związku z art. 18 ust. 1 u.t.d. nie należy kierować się wyłącznie literalnym brzmieniem przepisów – tak jak to wyżej przedstawiono. Pogląd, iż także dowożenie dzieci do szkół może stanowić w określonych warunkach – takich jak w przedmiotowej sprawie – przewóz regularny specjalny, jest prezentowany także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt III Po 1234/13). Słusznie ponadto organ argumentuje, że podstawą określenia wysokości nałożenej kary za brak posiadania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych jest pkt 2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym określający wysokość kary za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów prawa unijnego – fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Wskazany przepis jest zatem prawidłową podstawą określenia wysokości kary pieniężnej. Ze względu na powyższe, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.