II SA/Bd 137/13

Dnia 5 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 22 maja 2013 roku sprawy ze skargi T. R. i Z. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę. T. R. i Z. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zarzucając jej rażące naruszenie przepisów: - art. 24 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), - § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) przez wprowadzenie kryterium, którego wskazane przepisy nie zawierają oraz uwzględnienie w stawce opłaty abonamentowej kalkulowanej dla osób korzystających z lokali w budynku wielolokalowym, kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przede wszystkim z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżących z uwagi na to, że nie wiąże ich z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, z powodu czego nie są oni w sposób bezpośredni obciążeni stawką opłaty abonamentowej. Bezpośrednim odbiorcą usług w budynkach zamieszkiwanych przez skarżących jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z.". W dalszej części odpowiedzi na skargę organ w sposób merytoryczny ustosunkował się do jej zarzutów. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. skarżący odnosząc się do kwestii związanej z zarzutem braku po ich stronie interesu prawnego stwierdzili, że to faktycznie oni są odbiorcą usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, a spółdzielnia pełni jedynie funkcję zarządcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Wśród form działania organów administracji samorządowej poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483), samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, wyposażonych w osobowość prawną, podlega ochronie sądowej (art. 165 Konstytucji). Podkreślenia wymaga fakt, że wprawdzie działalność samorządu terytorialnego została poddana nadzorowi organów państwa, jednakże jedynie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Szczegółowy tryb i formy nadzoru określone zostały nie w Konstytucji, lecz w ustawach tzw. "samorządowych", przede wszystkim w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej: "u.s.g.". Jedną z form kontroli działalności samorządu terytorialnego stanowi przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wskazać należy, iż powyższy środek prawny, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", nie ma charakteru aktu nadzoru. W doktrynie podkreśla się, że w istocie rzeczy służy on do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, LEX nr 384677, podkreśla: "Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej". W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na odmiennym, niż ogólna zasada, kryterium - naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., która stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, że nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (vide komentarze do art. 101 u.s.g. (w:) B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009, nr 11). Powyższe oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4, Trybunał zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (vide wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 LEX nr 706654). Zapewnienie realizacji prawa do sądu wymaga przyjęcia domniemania istnienia legitymacji skargowej wnoszącego skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego w trybie przepisu art. 101 u.s.g. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wszystkie ww. przesłanki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi Sąd, po przeprowadzeniu rozprawy, bada także legitymację procesową skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie) narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ. ONSA z 1996 r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ. CBOSA). Interes prawny, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną (a nie faktyczną) wnoszącego skargę. Reasumując, stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997/2/89, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Przekładając powyższe rozważania na stan faktyczny niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżący nie posiadają interesu prawnego, o jakim mowa była w powyższych rozważaniach. Ich interes ma charakter stricte faktyczny, ponieważ nie wiąże ich żaden stosunek prawny z Miejskimi Wodociągami i Kanalizacją sp. z o.o. w B., których zatwierdzenia taryf dotyczy zaskarżona uchwała. Niewątpliwie umowa wiąże ww. spółkę z Międzyzakładową Spółdzielnią Mieszkaniową "Z." w B., a następnie dopiero spółdzielnia ta dokonuje dalszych rozliczeń związanych z opłatami za pobór wody i odprowadzanie ścieków ze swoimi członkami, w tym skarżącymi. Nie można zatem stwierdzić, że pomiędzy Miejskimi Wodociągami i Kanalizacją sp. z o.o. a skarżącymi istnieje jakikolwiek stosunek prawny, u podstaw którego leży norma prawa materialnego nakładająca na skarżących jakiekolwiek obowiązki lub przyznająca im jakiekolwiek uprawnienia. W przypadku braku stwierdzenia naruszenia prawem chronionego indywidualnego interesu lub uprawnienia skarżącego, w przypadku zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g., skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ. LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ. LEX nr 192482). Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.