II SA/Bd 1382/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski ( spr ) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator Rejonowy w Szubinie złożył skargę do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w Łabiszynie z dnia 30 grudnia 2011 r., nr XI/103/11 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Łabiszyn w zakresie: - § 1 ust. 1 uchwały w całości; - § 2 uchwały w całości; - § 18, 20, 27 uchwały w części w jakiej Rada posługuje się zamiennie terminem "odbiorcy usług" i "odbiorcy"; - § 22 pkt 2 uchwały w części w jakiej Rada nakłada na odbiorcę usług obowiązek przedłożenia mapy o treści umożliwiającej określenie usytuowania nieruchomości względem istniejącej sieci; - § 39 ust. 1 i 2 uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił: 1. naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej w skrócie "u.z.z.w.") w zw. z § 115, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 - dalej w skrócie "r.z.t.p.") poprzez określenie w § 1 ust. 1 uchwały zakresu przedmiotowego regulaminu, w sytuacji gdy Rada nie została upoważniona do jego określenia, albowiem zakres ten wynika z przepisów, 2. naruszenie § 135, § 137 i § 147 r.z.t.p. poprzez powtórzenie w § 2 definicji pojęć zawartych w u.z.z.w. tj "odbiorca" oraz jego modyfikację - "osoba korzystająca z lokalu poprzez powtórzenie; "wodomierz główny" poprzez powtórzenie; "urządzenie pomiarowe" poprzez powtórzenie; "przyłącze wodociągowe" poprzez jego powtórzenie i modyfikację; "przyłącze kanalizacyjne" poprzez jego powtórzenie i modyfikację; 3. naruszenie § 135, § 137 i § 147 r.z.t.p. poprzez stosowanie w § 2, 18 , 20, 21 zamiennie pojęć "odbiorca" i "odbiorca usług" podczas gdy terminologia stosowana w uchwale powinna być zgodną z terminologią ustawową; 4. istotne naruszenie art. 6 ust. 2 i 4 u.z.z.w. poprzez sformułowanie w § 22 pkt 2 uchwały obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie dodatkowych dokumentów, w tym mapy sytuacyjnej w skali 1:500 lub 1: 1000 o treści umożliwiającej określenie usytuowania nieruchomości względem istniejącej sieci, podczas gdy ustawodawca wskazuje na brak obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów uznając za wystarczające do zawarcia umowy fizyczne połączenie z siecią oraz wniosek; 5. naruszenie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 39 ust. 1 uchwały, że sprawy nie objęte regulaminem regulują przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 r., co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktów prawa miejscowego prymatu nad postanowieniami ustaw; 6. naruszenie § 135, § 137 i § 147 r.z.t.p. poprzez zbędne wprowadzenie do regulaminu zapisu, iż zmiana treści ustawy wpływająca na postanowienia zawarte w niniejszym regulaminie, będzie wymagać jego aktualizacji w formie uchwały, co wynika z innych przepisów. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej w skrócie "p.p.s.a.") , Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej powyżej części. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenia mają charakter dosłowny, a takiego charakteru nie ma § 1 regulaminu, w którym wskazano na przedmiot regulaminu, powtarzając częściowo zapis art. 19 ust. 2 u.z.z.w., ale czyniąc to niedokładnie w sytuacji gdy Rada nie została upoważniona do określenia takiego zakresu, albowiem wynika on z przepisów u.z.z.w. (WSA w Poznaniu wyrok z 22.04.2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 971/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim sygn. akt II SA/Go 700/17). Powyższe rozważania zdaniem Prokuratora dotyczą również zarzutu drugiego i trzeciego skargi, albowiem w § 2, 18, 20, 27 Rada powielała definicje pojęć ustawowych, bądź modyfikowała je; co więcej, Rada zamiennie stosowała pojęcie "odbiorcy" i "odbiorcy usług" powodując brak spójności w treści uchwały. W ocenie skarżącego w sposób istotny narusza prawo zapis § 22 pkt 2 regulaminu, który stoi w sprzeczności z art. 6 ust. 2 i 4 ustawy. Ustawodawca nie nałożył na odbiorców usług obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem dodatkowych dokumentów, w tym mapy sytuacyjnej w skali 1:500 lub 1:1000 o treści umożliwiającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci. Przepisy u.z.z.w. nie zawierają podstaw do określenia takiego wymogu (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 235/18). Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że brak jest podstaw do zapisu w regulaminie, iż sprawy nie objęte regulaminem regulują przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 r., gdyż taki zapis stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych, co jest sprzeczne z konstytucją RP. W konsekwencji przekroczeniem delegacji jest wprowadzenie do regulaminu zapisu, iż zmiana treści ustawy wpływająca na postanowienia zawarte w niniejszym regulaminie będzie wymagać jego aktualizacji w formie uchwały. Powyższe wynika bowiem z innych przepisów. Tym samym Rada przekroczyła delegację ustawową. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łabiszynie wniosła o oddalenie skargi. Zarzuty Prokuratora zdaniem strony przeciwnej nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Organ administracji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że wskazanie zakresu przedmiotowego w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ powszechną praktyką jest wskazywanie również w aktach prawa miejscowego ich zakresu przedmiotowego. Zapisy te nie tyle mają walor normatywny, co wyłącznie informacyjny - wskazujący adresatom, czego dany akt dotyczy, dlatego § 1 ust. 1 uchwały stanowi niedosłowne powtórzenie zapisów ustawy, jednak nie odbiega w istoty sposób od nich. Mając na uwadze to, że przedmiotowy przepis nie ma charakteru normatywnego, w ocenie strony przeciwnej można go uznać jedynie za nieistotne naruszenie prawa. W przekonaniu Rady Miejskiej podobnie należy przyjąć w części dotyczącej zaskarżenia § 2,18, 20 i 27 uchwały. W kwestii zaskarżenia § 22 pkt 2 uchwały w ocenie organu należy uznać, że Rada Miejska miała swobodę w kształtowaniu warunków przyłączenia do sieci, stąd przedmiotowy zapis nie stanowi istotnego naruszenia prawa, ponieważ ustawodawca nie zakreślił wyraźnych ram wspomnianej wyżej swobody. Również zaskarżenie § 39 ust. 1 uchwały zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten, choć jest zbędny, nie ma charakteru normatywnego. Słusznie skarżący zauważa, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada hierarchiczności aktów prawnych, to jednak przedmiotowy przepis nie jest z nią sprzeczny. Wręcz przeciwnie wskazuje, że ustawa jest aktem ważniejszym. Wreszcie przepis ten można również odczytywać jako informację dla adresatów, że aktem podstawowym jest ustawa i w przypadku niezgodności z nią jakichkolwiek zapisów regulaminu, ma ona pierwszeństwo. W związku z tym przedmiotowy przepis należy uznać również co najwyżej za nieistotne naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innego powodu niż wskazuje skarżący. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.:Dz. U. z 2018 r. poz. 994, zwanej w skrócie "u.s.g.") z którego treści wynika, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Sąd podziela wyrażany w judykaturze pogląd, że do istotnych naruszeń prawa zalicza się m.in. naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał. Z tego rodzaju naruszeniem mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, przy czym naruszenie to jest tego rodzaju, że skutkuje nieważnością całej zaskarżonej uchwały, niezależnie od podniesionych w skardze szczegółowych zarzutów co do jej treści. Materialnoprawną podstawę do uchwalenia przez radę gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowił w niniejszej sprawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały (30 grudnia 2011 r.) rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Przepis ten wskazuje jednoznacznie, iż projekty regulaminów opracowują przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, po czym rada gminy dokonuje ich analizy i uchwala regulamin, który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług świadczonych w omawianym zakresie, a w tym takie, które wymienia się w pkt. 1-9 ust. 2. Przepis art. 19 zawiera zatem upoważnienie ustawowe do wydania uchwały przez radę gminy zawierającej regulacje prawne mające moc przepisów gminnych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określające prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Ze względu na to, że przedmiotowy regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (z mocy regulacji art. 16 u.z.z.w.) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 1322/05). Słusznie przy tym wskazuje WSA w Krakowie w wyroku z 5 lipca 2005 r. (sygn.. akt III SA/Kr 393/05), że użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej w sformułowaniu art. 19 ust. 2 u.z.z.w. ("Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego") nie może być odczytywane jako ustawowe ograniczenie liczby podmiotów świadczących danego rodzaju usługi tylko do jednego podmiotu. Powszechnie stosowaną techniką legislacyjną jest używanie przy redagowaniu ustawy, co do zasady, liczby pojedynczej. Samo zastosowanie gramatycznej formy liczby pojedynczej należy traktować jako formę stylistyczną i nie może ono oznaczać podmiotowego zawężenia zastosowania przepisu tylko do jednego przedsiębiorstwa. Tytułem przykładu można wskazać art. 535 k.c., w którym mowa jest o sprzedającym i kupującym, co nie prowadzi oczywiście do wniosku, że po stronie jednej czy drugiej ze stron kontraktu sprzedaży nie może występować więcej podmiotów niż jeden. W przepisie art. 19 ust. 2 ustawy chodzi jedynie o określenie rodzaju przedsiębiorstwa, a więc o charakterystykę danego podmiotu odpowiadającego przyjętym kryteriom. W konsekwencji redakcja tego przepisu nie może być rozumiana jako dopuszczająca możliwość ograniczenia ilości podmiotów świadczących usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy, a tym samym zastrzegania monopolu w tym zakresie na rzecz jednego przedsiębiorstwa. Uchwalenie zatem przez gminę regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest skierowany tylko do jednego, konkretnego podmiotu (jednego konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego), a więc aktu który nie jest aktem generalnym i abstrakcyjnym (aktem prawa miejscowego) należy uznać za istotne naruszenie art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Tego rodzaju uchwała nie stanowi bowiem wykonania delegacji ustawowej zawartej we wskazanym przepisie. Ta właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Łabiszyn określa zasady i warunki zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wraz z relacjami pomiędzy Zakładem Wodociągów i Kanalizacji zwanym dalej "Zakładem" a odbiorcami usług". W tym przepisie uchwała zamiast posługiwać się ustawowym określeniem "przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego" posługuje się nieznanym ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków pojęciem "Zakładu Wodociągów i Kanalizacji". Tym niemniej w analizowanym przepisie uchwały nie wskazano na siedzibę owego "Zakładu", co może rodzić wątpliwości, czy mamy do czynienia ze wskazaniem konkretnego podmiotu, czy też z opisaną we wcześniejszych rozważaniach Sadu techniką legislacyjną polegająca na zastosowania gramatycznej formy liczby pojedynczej. Za brakiem uznania, że mamy do czynienia z techniką legislacyjną przemawia użycie wielkich liter, co wskazuje na konkretne a nie rodzajowe użycie pojęcia "zakładu wodociągów i kanalizacji". Za uznaniem, że mamy do czynienia ze wskazaniem konkretnego podmiotu przemawia też treść § 5 zaskarżonej uchwały zgodnie z którym "Zakład świadczy usługi w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków w oparciu o przekazany mu do eksploatacji majątek Gminy Łabiszyn na podstawie umowy użyczenia." Z przepisu tego wynika, że powoływany w całej treści zaskarżonej uchwały "Zakład" to ten konkretny podmiot, który jest związany z Gminą konkretną umową użyczania majątku koniecznego do świadczenia usług opisanych w uchwale. Kierując się treścią art. 106 § 4 p.p.s.a. należy też wziąć pod uwagę powszechnie znany – bo wynikający z treści Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Łabiszyn (http://www.bip.labiszyn.pl/?cid=179) fakt, że w gminie tej funkcjonuje jednostka organizacyjna Gminy pod nazwą "Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Łabiszynie", który jak wynika ze Statutu (http://www.bip.labiszyn.pl/?cid=210) został utworzony już w roku 2006. Powyższe skutkuje uznaniem, że zaskarżona uchwała jako skierowana do jednego, konkretnego podmiotu nie spełnia wymogów aktu prawa miejscowego (tj. aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym) i tym samym w sposób istotny narusza art. 19 ust. 1 u.z.z.w. Jak wskazano na wstępie naruszenie to, dotyczące samego charakteru zaskarżonej uchwały przesądza o jej nieważności niezależnie od zasadności podniesionych w skardze zarzutów odnoszących się do poszczególnych uregulowań zaskarżonej uchwały. Odnoszenie się w tej sytuacji do owych zarzutów, mając na względzie racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego, Sąd uznał za zbędne. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.