II SA/Bd 145/19

Dnia 8 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na realizację inwestycji drogowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Powiatu [...] z dnia 9 czerwca 2017 r., uzupełnionego 25 lipca 2017 r., na podstawie art. 11a ust. 1 i 3, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust. 1-4, 4c-f, art. 16 oraz 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 – dalej "specustawa drogowa"), zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej "k.p.a."), zatwierdził projekt budowlany, podział nieruchomości i zezwolił Zarządowi Powiatu [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] [...] - ul. [...] w P. . Wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r., Stowarzyszenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w P. (skarżące stowarzyszenie) zwróciło się do Starosty [...] o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Wniosek powyższy Stowarzyszenie umotywowało tym, że z uwagi na formę prawną funkcjonowania ROD "[...]" w trakcie postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (ZRID), Stowarzyszenie nie miało możliwości skutecznego wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji i nie miało wiedzy o konsultacjach społecznych organizowanych przez Wójta Gminy N. , w związku z czym nie miało możliwości zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie. W ocenie stowarzyszenia za zmianą decyzji przemawia nie tylko interes strony, ale także interes społeczny – realizacja inwestycji w sposób uwzględniający oczekiwania lokalnej społeczności, którego częścią są działkowcy ze stowarzyszenia, stanowić będzie realizację interesu społecznego. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Starosta [...] odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] października 2017 r., nr [...]. Przytaczając stan faktyczny w sprawie organ wskazał, że pismem z dnia 29 sierpnia 2018 r. zwrócił się do Zarządu Powiatu [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zmiany ww. decyzji ostatecznej, w odpowiedzi na co, pismem z dnia 11 września 2018 r. stanowisko przedstawił Wicestarosta [...]. Przytoczywszy treść art. 155 k.p.a. organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka formalna polegająca na wyrażeniu zgody na zmianę decyzji przez stronę, która złożyła wniosek o decyzję ZRID, tj. Zarządu Powiatu [...]. Zgody takiej nie załączył wnioskodawca do wniosku, jak również zgodna nie została udzielona w odpowiedzi na pismo organu z dnia 29 sierpnia 2018 r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. Podniosło, że organ nie pochylił się nad argumentacją strony zawartą we wniosku, w szczególności nad zagadnieniem słusznego interesu strony i okolicznościami związanymi z brakiem udziału stowarzyszenia w toku konsultacji społecznych, co potwierdza treść pisma z dnia 11 września 2018 r. Stowarzyszenie zarzuciło brak zbadania zaistnienia bądź nie przesłanki zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w postaci słusznego interesu strony, jak również interesu społecznego, ograniczając się tylko do przytoczenia twierdzeń strony w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie oraz treści art. 155 k.p.a. oraz art. 11f ust. 8 specustawy drogowej, organ odwoławczy stwierdził, że strona wnioskująca o wydanie decyzji ZRID nie wyraziła zgody na zmianę tej decyzji, w związku z czym nie został spełniony formalny warunek uzyskania zgody strony na zmianę decyzji, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Organ oddalił zarzuty braku rozważenia argumentacji skarżącego stowarzyszenia, wskazując, że podniesione okoliczności były nieistotne w obliczu braku spełnienia formalnej przesłanki braku zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej. W skardze na powyższa decyzję Stowarzyszenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" wniosło o zweryfikowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy projektu realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej i przychylenie się do prośby działkowiczów dotyczącej przesunięcia pasa drogi w kierunku północnym, przełożenie ścieżki rowerowej na stronę północną oraz likwidację projektowanych muld zielonych w pasie drogowym, co pozwoli zaprojektować drogę bez konieczności likwidacji części działek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowiło podstawę do ich uchylenia. Mając na uwadze treść art. 134 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a - nieistotnym w sprawie) wskazać należy, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa proceduralnego skutkującego uchyleniem zaskarżonych decyzji dotyczy innych okoliczności, niż tych podniesionych w skardze. Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadził się do oceny, czy zasadnie organy obu instancji odmówiły skarżącemu stowarzyszeniu zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację wskazanej w tej decyzji inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11f ust. 8 specustawy drogowej (publ. jak wcześniej wskazano) do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 155 k.p.a. zawiera dwa rodzaje przesłanek - formalne i materialne. Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby mogło dojść do zmiany lub uchylenia decyzji, niewystępowanie więc którejkolwiek z nich nie może do takiego skutku prowadzić. Prawidłowe określenie strony postępowania oraz uzyskanie od niej stanowiska dotyczącego zgody na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej stanowi zatem niezbędny formalnoprawny element prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. postępowania – pozwala na weryfikację podstawowej przesłanki umożliwiającej zmianę decyzji i obok ustalenia, że sprawa dotyczy decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., stanowi punkt wyjścia do dalszej, materialnoprawnej już oceny zasadności postulowanej zmiany w kontekście zgodności z przepisami szczególnymi oraz interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zgoda, o której mowa w art. 155 k.p.a., powinna być wyrażona w sposób jasny, konkretny, nie może być dorozumiana, bądź domniemana (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 399/14; z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 666/12; z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2601/13; z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2873/13; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy k.p.a. nie przewidują specjalnej formy dla wyrażenia zgody na wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc co do zasady przyjmuje się, że zgoda winna przybrać formę pozwalającą uznać je za oświadczenie woli w rozumieniu art. 61 – 64 Kodeksu cywilnego. W stosunku do organów kolegialnych (organów państwowych, samorządowych, organizacji społecznych lub politycznych, organów spółek) oświadczenie woli winno przybrać wymaganą właściwymi przepisami formę uchwały. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której zmiany domagało się skarżące stowarzyszenie, został złożony przez Zarząd Powiatu [...]. Stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, która złożyła wniosek, jest zatem wykonawczy organ kolegialny samorządu powiatu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 995). Wobec powyższego stwierdzić należy, że organ wykonawczy powiatu – zarząd, wyraża swoją wolę w formie uchwały. Na taką formę wyrażenia woli przez organy powiatu (w tym zarząd powiatu) wskazuje art. 13, art. 42 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika to też z treści Statutu Powiatu Bydgoskiego: zgodnie z § 61 ust. 1 uchwały Nr 22/IV/99 Rady Powiatu Bydgoskiego z dnia 10 lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Bydgoskiego (tekst jedn.: Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2016 r. poz. 1686), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą Nr 157/XXI/16 Rady Powiatu Bydgoskiego z dnia 27 października 2016 r. zmieniającą uchwałę Rady Powiatu Bydgoskiego w sprawie uchwalenia Statutu Powiatu Bydgoskiego (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. poz. 4033) zarząd powiatu rozstrzyga w formie uchwał wszystkie sprawy należące do jego kompetencji wynikające z ustaw i w granicach upoważnień ustawowych. Zgodnie zaś z ust. 2 przywołanego przepisu statutu oprócz uchwał zawierających rozstrzygnięcia, zarząd może podejmować inne uchwały, w szczególności zawierające opinie i stanowiska zarządu. Skoro zatem zgoda, o której mowa w art. 155 k.p.a., winna przybrać formę oświadczenia woli strony decyzji, to w sytuacji jak w niniejszej sprawie, kiedy stroną jest zarząd powiatu, winna ona być wyrażona w przepisanej dla takiego podmiotu formie, a więc w formie uchwały. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ prowadzący postępowanie przyjął, iż pismo podpisane przez Wicestarostę [...] z dnia 11 września 2018 r. (k. 32 akt. adm.) stanowi wyrażenie stanowiska strony postępowania co do zgody na zmianę z dnia [...] października 2017 r. O ile zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wicestarosta jest członkiem zarządu powiatu, to oświadczenie woli opatrzone jego podpisem uznać należy wyłącznie za dowód stanowiska wicestarosty – organu jednoosobowego, nie zaś stanowiska organu kolegialnego, w którego skład wicestarosta wchodzi. Co więcej w ww. piśmie wicestarosta nie stwierdził, że wyraża stanowisko Zarządu Powiatu [...], ani że reprezentuje ten organ. W tych warunkach, pismo to w istocie stanowi o wyrażeniu stanowiska przez Wicestarostę [...]. W odniesieniu do stanowiska zawartego w skardze Sąd wyjaśnia, że kontrola sądowa aktów administracyjnych dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się, w myśl zasad ujętych w aktach prawnych przytoczonych na początku niniejszego wywodu, jedynie do kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. oceny, czy został on podjęty zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd co do zasady nie może ingerować w kompetencje organów administracyjnych dotyczące merytorycznego rozstrzygania danej sprawy administracyjnej. Wyjątek stanowi tu wprowadzony nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. art. 145a p.p.s.a., jednak przepis ten nie pozwala na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia o wskazanej treści w sytuacji, gdy przesłanką orzeczenia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taka zaś sytuacja nastąpiła w sprawie niniejszej Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], powzięte zostały z naruszeniem art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. .