II SA/Bd 1469/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. E. na postanowienie Komendanta [...] Policji w B. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: odrzucić skargę. 1. Postanowieniem z [...] r. Komendant Miejski Policji w B., po rozpatrzeniu wniosku M. E. (dalej jako: skarżąca), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie jej zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015, zpo. 355; ze zm.) ze służby w Policji. 2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd tj. z uwagi na przesłankę określoną w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267; ze zm. dalej K.p.a.). Art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie uzależnia bowiem zakończenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwolnienia policjanta ze służby od wyniku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego, lecz jedynie od faktu stwierdzenia oczywistości popełnienia przez niego czynu o znamionach przestępstwa uniemożliwiającego pozostanie w służbie, co w niniejszej sprawie może zostać dokonane na podstawie zebranych dowodów. Nie istnieje zatem związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. 3. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca zakwestionowała opinie prokuratora o oczywistości jej winy, wskazując, że jest przedwczesna i niesprawiedliwa. Podniosła, że wszystkie obowiązki służbowe wykonywała w sposób należyty i wskazała, że zamierza dowieść swojej niewinności przed sądem. Powołała się przy tym na zasadę domniemania niewinności. 4. Postanowieniem z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w sprawie nie zachodzi żadna z obligatoryjnych przesłanek do zawieszenia postępowania, wymienionych w art. 97 § 1 K.p.a., w szczególności nie ma podstaw do zastosowania przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczącej sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ II instancji uznał za trafne, wyrażone w kwestionowanym postanowieniu, stanowisko, że zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania karnego, w którym strona została oskarżona o popełnienie przestępstwa z art. 115 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji wynika bowiem, że do stwierdzenia czynu o znamionach przestępstwa uprawniony jest organ prowadzący w tej sprawie postępowanie administracyjne. Konieczność każdorazowego zawieszania takiego postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu, czyniłaby ten przepis zbędnym, skoro na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji obligatoryjnie zwalnia się policjanta ze służby w razie skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. 5. Organ zwrócił również uwagę, że art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji umożliwia zwolnienie policjanta ze służby w przypadku popełnienia czynu o znamionach przestępstwa, a nie w przypadku popełnia przestępstwa. Co oznacza, że zwolnienie ze służby z tej przyczyny nie zależy od uprzedniego zakończenia postępowania karnego przez sąd. 6. Zdaniem organu nie można również mówić o naruszeniu zasady domniemania niewinności, bowiem zasada ta obowiązuje na gruncie prawa karnego a nie administracyjnego. Interes osoby niewinnej, zwolnionej ze służby przed prawomocnym zakończeniem postępowania karnego, jest zabezpieczony, na mocy przepisu art. 42 ust. 7 ustawy o Policji, przez obowiązek przywrócenia jej do służby na stanowisko równorzędne. 7. Organ nie dopatrzył się również zaistnienia przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania, określonej w art. 98 § 1 K.p.a., Postępowanie administracyjne zostało bowiem wszczęte z urzędu, a zawieszenie postępowania na wniosek strony może mieć miejsce jedynie w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. 8. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca podniosła, że art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji stanowiący podstawę do wszczęcia wobec niej postępowania w sprawie zwolnienia ze służby ma charakter fakultatywny i aby go zastosować popełnienie czynu musi być oczywiste. W niniejszej zaś sprawie zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający by stwierdzić, że doszło do popełnienia przestępstwa. Nie uwzględniono również zawiłości kontaktów z osobą, która złożyła w Prokuraturze zawiadomienie o popełnieniu przez skarżącą czynu zabronionego. Zdaniem skarżącej opinia Prokuratury Rejonowej B. P. w B. o oczywistości jej winy jest przedwczesna i niesprawiedliwa, co potwierdza organizacja zakładowa Związku Zawodowego Policjantów w B. 9. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 10. Skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W myśl natomiast art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. 11. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...]. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego powstały na gruncie znowelizowanego art. 101 § 3 K.p.a. W myśl tego przepisu, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis powyższy stwierdzał, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Przedmiotowa nowelizacja w istotny sposób zmodyfikowała dotychczasową wykładnię pojęcia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", przez które rozumiano wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania: o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. 12. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, iż zmiana art. 101 § 3 K.p.a. jest dla jego wykładni istotna. Analizowany przepis wyraża myśl, zgodnie z którą zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyraźne wyodrębnienie w redakcji art. 101 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako aktu, na który przysługuje zażalenie, wskazuje, iż celem ustawodawcy było odejście od uprawnienia strony do zaskarżania wszystkich postanowień "w przedmiocie" zawieszenia postępowania i wprowadzenie jedynie określonych rodzajów postanowień zaskarżalnych. Analiza językowa znowelizowanego art. 101 § 3 k.p.a. pozwala przyjąć, że skoro w przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który rozumie jedynie postanowienie negatywne, to nie ma podstaw, by w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. 13. Powyższe rozumienie analizowanego przepisu podyktowane jest również wykładnią systemową i celowościową. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, przy jednoczesnym posługiwaniu się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Uzasadnia to wyłączenie odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. 14. Wymaga podkreślenia, że w uzasadnieniu do rządowego projektu zmiany ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzono, że brak jest powodów zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania i skargi do sądu administracyjnego (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2987). Ten sam argument przemawia również za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (por. art. 142 k.p.a.). Brak możliwości zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz o odmowie zawieszenia postępowania, skutkując niewątpliwie usprawnieniem postępowania, pozostaje zatem bez szkody dla praw strony, która dysponuje środkami prawnymi, umożliwiającym jej kwestionowanie tych rozstrzygnięć. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w utrwalonej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych (por. np.: wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 862/13, postanowienie NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 1899/13, wyrok WSA w Kielcach z 13 września 2012 r sygn. akt II SA/Ke 464/12, wyrok WSA w Poznaniu z 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 991/12, wyrok WSA w Gliwicach z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1165/12; (dostępne na internetowej stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 15. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że nie było podstaw do rozpoznania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, albowiem Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie. Sąd stwierdza, że postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie służyło zażalenie. 16. Skutkiem tego jest brak dopuszczalności zaskarżenia postanowienia w tym przedmiocie w drodze skargi do sądu administracyjnego, albowiem skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Oznacza to, że jeżeli określona kwestia w postępowaniu administracyjnym jest załatwiona w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, to rozstrzygnięcie dotyczące tej kwestii nie jest poddane kontroli sądów administracyjnych, także wtedy, gdy strona wniesie niedopuszczalne zażalenie i organ wyższego stopnia wyda w tym przedmiocie postanowienie. Tak jest w przypadku postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, na które nie służy zażalenie. Nie można zakładać, że ustawodawca z jednej strony wyłączył dopuszczalność zażalenia na takie postanowienia, a tym samym wyłączył dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, ale z drugiej strony dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia, wydane na skutek niedopuszczalnego zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania lub postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Możliwość i dopuszczalność wniesienia skargi w takich przypadkach niweczyłaby cel zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego i wyłączenie kognicji sądu w tych sprawach. Wniesienie bowiem niedopuszczalnego zażalenia i wydanie na skutek tego zażalenia postanowienia przez organ wyższego stopnia, z możliwością wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, oznaczałoby konieczność rozpoznawania takiej skargi na rozprawie i wydania wyroku oraz w razie wniesienia skargi kasacyjnej rozpoznania jej na rozprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym przedmiotem rozpoznania byłaby zasadność odmowy zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania. 17. Z tych względów należy przyjąć, że przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. odnosi się nie tyle do postanowienia, na które nie służy zażalenie, ponieważ, co do zasady, nie jest dopuszczalne zaskarżanie postanowienia organu pierwszej instancji bez wyczerpania środków zaskarżenia, co do przedmiotu takiego postanowienia, którym jest kwestia wpadkowa w toku postępowania, rozstrzygana postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Skoro zaś kwestią tą jest odmowa zawieszenia postępowania lub podjęcia zawieszonego postępowania, to na postanowienie w tej kwestii, wydane przez organ wyższego stopnia, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takie stanowisko, zostało wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 172/13 (dostępne j.w.) 18. Zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne i dlatego skarga podlegała odrzuceniu. Tego stanu rzeczy nie może zmienić wadliwe pouczenie przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie, ani to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. 19. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. odrzucił skargę.