II SA/Bd 1476/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy na uchwałę Rady Powiatu Bydgoskiego z dnia 18 grudnia 2019 r. nr 113/IX/19 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Bd 1476/21 UZASADNIENIE Pismem z 8 października 2021r. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz Północ w Bydgoszczy (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu Bydgoskiego nr 113/IX/19 z dnia 18 grudnia 2018 roku zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu bydgoskiego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w punkcie I załącznika do Uchwały i brak ustalenia wysokości stawki opłaty co do obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych wznoszonych w celach określonych w art. 40 ust. 4 i 6 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 ustawy o drogach publicznych; 2. istotne naruszenie przepisów prawa art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w punkcie II załącznika do Uchwały i brak ustalenia wysokości stawki opłaty co do obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w punkcie II załącznika do uchwały rocznych stawek za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego uzależnionych od położenia obiektów w obszarze zabudowanym lub poza obszarem zabudowanym; 4. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez wskazanie w punkcie II załącznika do uchwały, że opłaty za niepełny rok kalendarzowy zostają obliczone proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia w pasie drogowym, zamiast proporcjonalnie do liczby dni zajęcia pasa drogowego; 5. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 i 8 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w punkcie II załącznika do uchwały stawek opłaty w odniesieniu do roku kalendarzowego, a nie zgodnie z ustawą do roku; 6. istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez wskazanie w punkcie III załącznika do uchwały, że opłata za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności wynosi 20 zł/m2/dzień, z przekroczeniem stawki maksymalnej opłaty , tj. 10 zł/m2/dzień. Mając na uwadze zgłoszone zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że uchwałą z dnia 10 listopada 2021 r. Nr 228/XXIII/21 Rada Powiatu Bydgoskiego zmieniła uchwałę Nr 96/XVII/04 w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu bydgoskiego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Tym samym zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie zaś do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 528 – dalej "u.s.p."), nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (patrz: wyrok NSA z 5.09.2017 r., I OSK 124/17). Należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p., w szczególności zaś art. 40 ust. 8 i 9 tejże ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Treść przytoczonego powyżej art. 40 ust. 8 u.d.p. nie pozostawia wątpliwości, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej ustawodawca w sposób szczególny uregulował zasady ustalania opłat przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W zależności od celu zajęcia pasa drogowego - w związku z obiektami i urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej - ustawodawca zróżnicował stawki, wskazując ich maksymalną wysokość. Skoro art. 40 ust. 8 u.d.p. - przy wskazaniu stawki nieprzekraczającej 0,20 zł - odsyła do ust. 4 i 6 art. 40 to znaczy, że stawka ta dotyczy opłat - w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej - w związku z zezwoleniem na: a) prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4), b) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3 art. 40 ust. 2 (art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 4), c) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 6). Z kolei przewidziana art. 40 ust. 8 u.d.p. stawka nieprzekraczająca 20 zł wymaga ustalenia w drodze uchwały opłat w przypadku zezwoleń na zajęcie pasa - za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 40 ust. 5). Jak trafnie wskazał Prokurator, w zaskarżonej uchwale Rada Powiatu nie ustaliła stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla żadnego z typów obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Wywieść należy w związku z tym, że brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w uchwale jednego z jego koniecznych elementów (uregulowania kwestii opłat za umieszczenie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej), należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Za zasadne Sąd uznał również zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa przez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w punkcie II załącznika do uchwały rocznych stawek za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego uzależnionych od położenia obiektów w obszarze zabudowanym lub poza obszarem zabudowanym. Wskazać należy, że przepis art. 40 ust 9 u.p.d., wprawdzie wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednakże wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że żadne z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego na terenie zabudowanym i niezabudowanym (takimi kryteriami nie są wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). W związku z tym wprowadzenie takiego kryterium stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż wykracza poza granice delegacji ustawowej. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest ugruntowane (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 listopada 2020r., sygn. akt II SA/Ol 592/20, wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018r., sygn. akt III SA/Po 273/18; wyrok WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Ol 684/19; z 1 października 2020r., sygn. akt II SA/Ol 374/20). Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.p.d., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. W myśl natomiast art. 40 ust. 6 u.p.d. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W przepisach tych w sposób jednoznaczny ustawodawca wskazał na sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa, uzależniając wysokość opłaty od dni zajęcia pasa. Tymczasem w zakwestionowanym przez Prokuratora punkcie II załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że wysokość opłaty za niepełny rok kalendarzowych obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy. Podnieść należy w związku z tym, że przyjęcie innego, niż przewidziany w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż jest wykroczeniem poza przyznane ustawą kompetencje. Stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Nadto przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym a ogólnie do "roku" a zatem wprowadzenie w pkt 3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Jak stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku z 19 czerwca 2018r. sygn. III SA/Po 274/18 nieuprawnione jest użycie w uchwale rady gminy pojęcia "rok kalendarzowy", gdyż modyfikuje treść ustawowego pojęcia "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Tożsame stanowisko wyraziły sądy administracyjne: w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 27 października 2010r. sygn. II SA/Go 516/10 (Lex Nr 612140) i w Białymstoku w wyroku z 29 listopada 2018r. sygn. II SA/Bk 616/18 (Lex Nr 2597022). Skarżący trafnie zakwestionował również zgodność z prawem regulacji zawartej w pkt III załącznika do uchwały odnoszącej się do wysokości opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego na prawach wyłączności (np. na parking) wynoszącej 20 zł/m2/dzień. Jak już bowiem wyżej wskazano w świetle treści art. 40 ust. 8 u.p.d. stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 (a zatem m.in. za zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3.), nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego. Ustalając wyższą stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności niż wynika z upoważnienia ustawowego, lokalny prawodawca wkroczył w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojonych jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne i w konsekwencji wymaga stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przepisu zaskarżonej uchwały. Podsumowując, należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty przeciwko zaskarżonej uchwale okazały się zasadne. Z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości oraz brak uregulowania wszystkich kwestii wymaganych przepisem art. 40 ust. 8 u.p.d. Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dodać należy, że fakt wyeliminowania przez Radę Powiatu zaskarżonej uchwały i podjęcie nowej uchwały uwzględniającej zarzuty skarżącego, nie czyni sprawy bezprzedmiotowej, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek ex tunc, zaś uchylenie lub zmiana tylko skutek ex nunc. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.