II SA/Bd 1501/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr BNP.6730.71.2021.RM, Wójt Gminy Dobrcz ustalił warunki zabudowy na rzecz P. sp. z o. o. w B. (sprzeciwiającej się spółki) dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie części działki nr [...] w miejscowości W.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wójt stwierdził m.in., że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej "u.p.z.p."), prze pisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także do instalacji odnawialnych źródeł energii (OZE). Z uwagi na charakter planowanej inwestycji – budowa farmy fotowoltaicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zakończonym ww. decyzją postępowaniu nie zastosowano przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez B. i J. G. (strony postępowania), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 13 października 2021 r., nr SKO-4212/184/2021, uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego spawy i poczynieniu rozważań prawnych na temat instytucji warunków zabudowy, organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądy doktryny wywiódł jednak, że u.p.z.p. rozróżnia w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW. Wskazał, że z woli ustawodawcy lokalizowanie takich urządzeń wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego , a więc inwestycje takie mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza ładu przestrzennego, toteż nie sposób uznać, iż ich lokalizacja zwolniona jest z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Organ odwoławczy stwierdził, że Wójt, wadliwie stosując art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pominął powyższe uwarunkowania i nie ocenił wszystkich ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w szczególności wynikających z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. W sprzeciwie od powyższej decyzji P. sp. z o. o. w B. wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) zwanej dalej "k.p.a.", poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji I instancji, - art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa., - art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że dla instalacji OZE przekraczających 100 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy do przedmiotowej inwestycji o mocy 10 MW nie jest wymagane spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2, a to zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., - art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że przepisy te stanowią podstawę do stwierdzenia wymogu spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. dla inwestycji takich jak zamierzona, podczas gdy przepisy te odnoszą się do ustaleń studium, które nie stanowi podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji o warunkach zabudowy), - art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawach ze sprzeciwów na decyzje kasacyjne organów odwoławczych określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (decyzji kasacyjnej). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z powyższego, podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią wyłącznie wówczas, gdy naruszeniu przez pierwszą instancję przepisów postępowania towarzyszyć będą istotne luki w ustaleniach faktycznych ("a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (vide: wielokrotnie cytowany wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. II OSK 1571/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO skupiło się na materialnoprawnych kwestiach dotyczących stosowalności art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wobec inwestycji polegających na budowie u instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Tymczasem organ odwoławczy pominął, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji prowadzone jest na podstawie niespełniającego wymogów formalnych wniosku inwestora. To podaje w wątpliwość, czy postępowanie to winno zostać w ogóle zakończone decyzją co do istoty sprawy (merytoryczną), a do tego zmierzałoby zastosowanie się organu I instancji tylko do zaleceń SKO zawartych w decyzji kasacyjnej. Wniosek z dnia 23 lutego 2021 r. zawierał żądanie P. sp. z o. o. w B. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW lub dziesięciu farm o mocy 1 MW kazda wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewidencyjnym [...] w obrębie W. , gmina D.". W toku postępowania poddany on został korektom w zakresie uszczegółowienia, że inwestycja dotyczy tylko budowy farmy fotowoltaicznej o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o numerze ewid. [...] w obrębie W. , gmina D. (korekta z 8 marca 2021 r.), oraz w zakresie podmiotu wnioskującego (P. sp. z o. o. w B. – korekta z dnia 11 marca 2021 r.). Zgodnie z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. W tym zakresie we wniosku inwestora wyjaśniono, w punkcie 5 lit. a) "określenie planowanego sposoby zagospodarowania terenu/działki", zasady działania farm fotowoltaicznych wraz m.in. z opisem sposobu montażu paneli fotowoltaicznych do podłoża i ich połączenia z siecią energetyczną SN lub WN. Powyższe zawarto w akapicie "Opisowo:". Jednocześnie wskazano w akapicie "Graficznie:", że lokalizacja farmy nastąpi na terenie działki nr [...], maksymalny łączny obszar farmy nie przekroczy 0,99 ha, a ostateczne rozmieszczenie poszczególnych elementów farmy nastąpi na etapie pozwolenia na budowę. Stwierdzić zatem należy, że do wniosku inwestora nie dołączono prawidłowego graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie są takim przedstawieniem dołączone do wniosku mapy zasadnicze w skali 1:1000 - obowiązek załączenia do wniosku mapy zasadniczej przewiduje art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i ma ona obrazować teren, którego wniosek dotyczy, oraz obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Graficzne przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu ma zaś za zadanie przedstawienie planowanego rozmieszczenia obiektów (instalacji, budynków, urządzeń) na terenie działki inwestycyjnej po jej realizacji. Takie zobrazowanie ma zasadnicze znaczenie w oznaczeniu przestrzennych parametrów inwestycji w odniesieniu do granic działki i powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, które podlega ocenie organu w postępowaniu o warunki zabudowy. Nie ma przeszkód, by graficznie przedstawienie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu znalazło się na mapie zasadniczej (lub ewidencyjnej), załączanej zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszym przypadku jednak na załączonych mapach próżno szukać odpowiednio usytuowanych elementów inwestycji po jej realizacji. Nie zmienia powyższej konstatacji to, że wiążące ustalenia w tym zakresie dokonywane są na dalszym etapie postępowania. Stanowisko inwestora co do kształtu planowanej inwestycji w przestrzeni terenu inwestycji winno być jasno wyartykułowane, a organ prowadzący postępowanie nie może w komentowanym zakresie posługiwać się niepełnymi danymi. Dostrzec należy, że powyższy brak wniosku ma istotne znaczenie w kontekście objęcia inwestycją budynków kubaturowych (o czym inwestor wspomina jedynie w części charakterystyki inwestycji dotyczącej zapotrzebowania na energię elektryczną). Budynki kubaturowe towarzyszące inwestycji bez wątpienia winny zostać uwidocznione na graficznym przedstawieniu planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. Oddziałują one bowiem w inny sposób niż panel fotowoltaiczny o wysokości nieprzekraczającej – jak wskazano we wniosku – "5 m.n.p.m.". We wniosku zresztą nie określono gabarytów tych budynków, ich funkcji oraz liczby. Bez wątpienia wniosek o wydanie warunków zabudowy winien być zwłaszcza w tym zakresie precyzyjny, dotyczy przecież istotnych elementów charakteryzujących zamierzoną inwestycję jako całość. Wniosek nie spełnił również wymogu z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym winien on zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W tym zakresie wnioskodawca ograniczył się do zanegowania jakiegokolwiek wpływu inwestycji na środowisko, nie przedstawił zaś charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, w tym parametrów paneli tworzących farmę. Nie jest znana np. ich sprawność lub typ zastosowanych ogniw. Nie jest też znana ich liczba lub obszar zajmowany przez farmę. Sposób usytuowania na działce wynikać zaś powinien właśnie z graficznego przedstawienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu, o czym mowa była wcześniej. Ograniczono się zasadniczo do podania mocy całej instalacji (10 MW) i wysokości bezwzględnej jednego panelu (do 5 m.p.z.p.), co zresztą winno być odczytywane nie tyle jako parametr techniczny, ale jego jako geograficzne usytuowanie względem przyjętego punktu odniesienia (poziomu morza). Zauważyć też należy, że we wniosku wskazano na zamierzenie realizacji inwestycji na części działki nr ewid.[...], na gruntach klasy RIVa i RIVb - niewymagających zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z akt wynika, że część działki pomiędzy obszarem inwestycji a granicą działki stanowi już chronioną klasę gruntów RIIIb. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3439/18 (dostępny jw.) "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego (tak też w wyrokach NSA z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; - z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 1351/21; - z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; oraz - z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17 dostępne jw.). Nad wskazanym zagadnieniem możliwości udzielenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej organ I instancji przeszedł do porządku, nie czyniąc w tym zakresie jakichkolwiek rozważań. Organ odwoławczy problem ten również pominął przechodząc od razu do rozważań prawnomaterialnych nie dostrzegłszy, że warunkiem rozpoczęcia analizy w tym kierunku winno być najpierw przesądzenie, czy w ogóle zachodzą warunki do uznania, że wniosek spełnia warunki formalne oraz, że na wskazanym w nim terenie możliwa jest lokalizacja inwestycji, która zmienia sposób jego zagospodarowania. Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania skutkowały przedwczesnym a zatem niedopuszczalnym podjęciem merytorycznego rozpatrzenia sprawy bez wyjaśnienia dopuszczalności wniosku. Narusza to w pierwszym rzędzie zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 k.p.a., a także przepisy postępowania mające na celu takie ukierunkowanie działań organów administracji by podstawą zastosowania przepisów prawa był rzetelnie ustalony stan faktyczny sprawy, o czym mowa wart. 77 § 1 k.p.a. Braki w tym zakresie przekładają się na prawidłowość uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie podjęcia prawidłowych rozważań prawnych w oparciu o ustalenia faktyczne (art. 107 § 3 k.p.a.). W powyżej omówionych uwarunkowaniach, Sąd oceniał prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., dochodząc do wniosku, że został on zastosowany wadliwie. Sąd orzekł zatem o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia 13 października 2021 r., nr SKO-4212/184/2021, jako rozstrzygnięcia podjętego w warunkach błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazana w tej decyzji kwestia materialnoprawna, dotycząca możliwości stosowania wobec zamierzonej inwestycji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień formalnych wniosku, jak i braku podjęcia rozważań, co do możliwości udzielenia warunków zabudowy na części działki ewidencyjnej, po ewentualnym uzupełnieniu braków wniosku, nie stanowi uzasadnionej podstawy do uchylenia decyzji I instancji. Stwierdzone naruszenie nie może zostać uznane też za nieistotne uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy, albowiem ewentualne oddalenie sprzeciwu wiązałoby się z pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji kasacyjnej koncentrującej się na błędnie (przedwcześnie) zidentyfikowanej wadzie decyzji I instancji. To związane byłoby z kolei z ryzykiem powielenia wady postępowania stwierdzonej przez Sąd poprzez przeprowadzenie go na podstawie formalnie nieprawidłowego wniosku. Mając to na uwadze, orzeczono jak w punkcie pierwszym na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpis od sprzeciwu (100 zł).