II SA/Bd 1619/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Lubicz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 października 2013 r. nr 83/2013 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu 20 września 2013 r. Rada Gminy Lubicz podjęła, na postawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej powoływanej jako "usg") uchwałę nr XL/451/2013 zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części wsi Grębocin. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], w oparciu o art. 91 ust. 1 usg, stwierdził nieważność ww. uchwały. W uzasadnieniu pojętego rozstrzygnięcia nadzorczego organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, gdyż w podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 usg, tymczasem zawarty w art. 18 ust. 2 usg katalog określający zakres zadań zastrzeżonych do wyłącznej właściwości rady gminy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do podejmowania przez radę gminy uchwał. Artykuł 18 usg stanowi bowiem przepis kompetencyjny, i jako taki nie może funkcjonować samodzielnie. Należy go więc stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań. Organ powołał się również na przepis art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej powoływaną w skrócie jako "upzp" wskazując, że przepis ten wprowadza generalną zasadę zgodnie z którą dla zmiany któregoś z aktów planistycznych gminy wymagany jest ten sam tryb, jaki przewidziany został do uchwalenia aktu w pierwotnej postaci. W przypadku zmiany planu miejscowego koniecznej jest więc, jak podkreślił, odpowiednie stosowanie przepisów art. 14-22 oraz art. 23-26 upzp. Rada Gminy Lubicz natomiast zapisami przedmiotowej uchwały dokonała zmiany brzmienia załącznika nr 2 do uchwały nr XXXIX/420/2013 z dnia 24 lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Grębocin, stanowiącego rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez przeprowadzenia czynności wynikających z przywołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to zdaniem organu, że w sprawie doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez przeprowadzenia jakiejkolwiek procedury planistycznej, co stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp skutkuje stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały. Skoro bowiem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, żeby zmiana planu miejscowego została dokonywana w takim samym trybie, jak uchwalenie planu (art. 27), to tym samym każdą poprawkę, nawet uznaną przez organ planistyczny za sprostowanie oczywistego błędu należy traktować jako zmianę planu wymagającą przeprowadzenia procedury planistycznej. Nie zachowanie zaś takiej procedury prowadzi wprost do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały. Ponadto organ stwierdził, że Rada Gminy Lubicz nie miała także podstaw do zastosowania w § 3 ust. 1 przedmiotowej uchwały uregulowania zawartego w art. 29 upzp, dotyczącego ogłaszania i wejścia w życie uchwały bądź zmiany uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w sprawie nie przeprowadzono wymaganej procedury planistycznej. W ocenie organu zatem zapis § 3 ust. 1 uchwały, iż podjęta uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, jest niedopuszczalny i stanowi naruszenie prawa. W świetle powyższego organ uznał podjęte rozstrzygnięcie za konieczne i uzasadnione. W skardze Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] strona skarżąca, domagają się jego uchylenia, zarzuciła organowi nadzorczemu naruszenie: art. 27 upzp poprzez poprzestaniu przy interpretacji tego przepisu jedynie na wykładni gramatycznej i pominięciu w zupełności wykładni celowościowej przepisu, a także art. 29 upzp poprzez błędne zakwestionowanie obowiązku zamieszczenia w uchwale zapisu o publikacji w dzienniku urzędowym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 91 usg, w związku z uznaniem iż przedmiotowa uchwała rady gminy jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zakwestionowała zarzut organu naruszenia art. 27 upzp w związku z niezachowaniem stosownego trybu proceduralnego, podkreślając, że przedmiotowa uchwała nie dokonywała zmiany planu miejscowego w jakimkolwiek nawet najmniejszym zakresie, że na wniosek organu nadzoru w załączniku do uchwały dodano jedynie informację o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz, że w istocie ta konkretnie informacja nie musiała się znaleźć w treści uchwały planistycznej, gdyż nie złożono żadnych uwag do planu. Strona zarzuciła organowi, że przyjmując wyłącznie gramatyczną wykładnię przepisu art. 27 upzp, zupełnie pominął on wykładnię celowościową tego przepisu, którą to wykładnię należy uwzględniać w procesie interpretacji prawa. Wskazując, że ratio legis art. 27 upzp jest oczywiste i, że jest nim potrzeba zapobieżenia obchodzenia procedury planistycznej przy dokonywaniu zmian w treści planu miejscowego, strona skarżąca stwierdziła, że nie stanowi go zatem prostowanie oczywistych pomyłek w treści uchwały, które nie są treścią samego planu miejscowego. Zdaniem strony dokonana w sprawie przez organ nadzoru wykładnia jest przykładem tzw. "argumentum ad absurdum", a więc przykładem takiej interpretacji przepisów prawa, które prowadzi do absurdalnych konsekwencji. Żądanie od organu zachowania pełnej procedury planistycznej dla doinformowania o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu jest więc w jej ocenie sprzeczne z intencjami ustawodawcy, nielogiczne i nieracjonalne, zawłaszcz w kontekście celowości uzyskania opinii i uzgodnień licznych organów wymienionych w art. 17 upzp oraz celowości wykładania do publicznej informacji i dyskusji publicznej nad techniczną, prostującą i drobną zmianą uchwały, nie ingerującą nawet w najmniejszy sposób w treść samego planu miejscowego. Ponadto strona skarżąca wskazała, że choć przedmiotowa uchwala nie ingerowała w istocie w samą treść planu miejscowego, to jednak zmieniała ona opublikowaną uchwałę planistyczną, i jako taka wymagała zgodnie z art. 29 upzp stosownego zapisu o publikacji i wejściu w życie, skoro uchwała zmieniana była uprzednio opublikowana. Nie można zatem także, jak podkreśliła, podzielić stanowiskiem organu nadzoru, że przepis § 3 ust. 1 uchwały naruszył art. 29 upzp. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i podkreślając, że zmiana jakiegokolwiek załącznika do uchwały stanowi zmianę planu miejscowego i wymaga w związku z tym przeprowadzenia procedury planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Lubicz, czyli akt nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 148 ppsa, sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 ppsa). Powołany przepis art. 148 ppsa nie wymienia żadnej przesłanki uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Również z przepisów usg nie wynikają przesłanki uchylenia takiego aktu. Przyjąć więc, należy, że do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym. A zatem rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze w pierwszej kolejności należy zbadać zgodność z prawem zakwestionowanej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, a następnie zbadać pod kątem legalności rozstrzygnięcie organu nadzoru dotyczące tej uchwały. W związku z tym wskazać należy, że przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 usg, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, naruszenie procedury podjęcia uchwały lub zarządzenia. Sporną uchwałą Rady Gminy Lubicz z dnia 20.09.2013 r. dokonano zmiany uchwały z dnia 24.07.2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp) obszaru części wsi Grębocin, polegającej na zmianie treści załącznika nr 2 do tej uchwały, który zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany mpzp części wsi Grębocin. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 usg, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodzić należy się z organem nadzoru, że jest to przepis kompetencyjny, określający ogólną właściwość rady gminy i jako taki nie może stanowić wyłącznej podstawy prawnej podjęcia przez radę uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego bez zachowania trybu określonego w art. 14 i następnych upzp (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21.12.2011 r., sygn. Akt II SA/Rz 978/11; lex 1153280). Koniecznym byłoby wskazanie przez radę przepisu uszczegóławiającego jej kompetencje konkretnie do wydania uchwały zmieniającej mpzp i to w takim trybie, jak to zrobiono w niniejszej sprawie. Przepisu takiego jednak w upzp, ani w usg nie ma. Z upzp wynika natomiast, że wolą ustawodawcy było, ażeby wszelkie zmiany w mpzp następowały w takim trybie, w jakim mpzp był uchwalany (art. 27 upzp). Przepis art. 27 upzp wprowadza rygorystyczną zasadę, zgodnie z którą dla zmiany jakiegokolwiek aktu planistycznego niezbędne jest zachowanie takiego samego trybu jak dla uchwalenia go w pierwotnej postaci. Sporną uchwałą z dnia 20.09.2013 r. niewątpliwie w istocie wprowadzono zmianę w mpzp, do którego załączniki stanowią przecież integralną z nim całość. Uznając zatem, że zmiana treści załącznika do mpzp jest zmianą tego planu stwierdzić należy, że wymagała ona dla swej ważności przeprowadzenia stosownej procedury planistycznej przewidzianej w art. 14 – 20 upzp. Stanowisko takie jest zbieżne z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowoaministracyjnym (vide: wyroki WSA w Olsztynie z dnia 28.10.2008 r., sygn. Akt II SA/Ol 571/08; we Wrocławiu z dnia 30.06.2006 r., sygn. akt II SA/Wr 204/06 – dostępne na str. nsa.gov.pl, a także cyt. powyżej wyrok WSA w Rzeszowie i przytoczona tam literatura: Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys systemu. W-wa 2003, str. 120-121). Podkreślić należy, że z orzeczeń sądów administracyjnych wynika także, że w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna jak dla uchwalenia planu i że bez znaczenia pozostaje charakter planowanych zmian. Każdą poprawkę, nawet uznaną przez organ planistyczny za sprostowanie "oczywistego błędu", należy traktować jako zmianę mpzp wymagającą przeprowadzenia procedury planistycznej. Brak takiej procedury prowadzi wprost do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17.12.2010 r., sygn. Akt II SA/Kr 775/10, podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 12.04.2012 r., sygn. Akt II SA/GL 745/11; dostępne na str. nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, uznając że sporna uchwała Rady Gminy Lubicz podjęta została bez podstawy prawnej (art. 18 ust. 2 pkt 5 usg takiej podstawy nie stanowi), a także jednocześnie z naruszeniem procedury przewidzianej do zmiany planu miejscowego, przez co istotnie naruszyła ona prawo, przyznać należy, że koniecznym było stwierdzenie jej nieważności, co też organ nadzorczy uczynił. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], jako czyniące zadość powyższemu, uznać należy za prawidłowe i nie naruszające obowiązujących przepisów prawa. Oceniając ponadto spełnienie przesłanek formalnych przez zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 usg, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy - art. 93 ust. 1 usg. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie termin 30-dniowy został zachowany. Sporna uchwała Rady Gminy Lubicz wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...], a wydanie aktu nadzorczego nastąpiło w dniu [...]. Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności należało, zgodnie z art. 151 skargę oddalić.