II SA/Bd 177/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. C., S. C. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. znak: [...] nakazano Z. i S. C. rozbiórkę rozbudowanego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zakresie dobudowy garażu z tarasem, wykonania schodów betonowych z przyziemia na taras i z tarasu na poddasze na działce nr 42/12 przy ul. S. w B., ponieważ powyższe roboty wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...]r. znak: [...] wydaną na skutek wniesienia odwołania przez skarżących utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. przesłano zobowiązanym upomnienie z dnia [...] r. znak: [...] zawierające wezwanie do wykonania w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego upomnienia ciążącego na nich obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec uchylania się przez skarżących od wykonania ciążącego na nich obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia wraz z opłatą za wydane postanowienie w kwocie łącznej 18.136 zł. Zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. zobowiązanym wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny doręczono odpis tytułu wykonawczego nr [...]. Na postanowienie to Z. i S. C. złożyli zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie zapisów art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia jako najłagodniejszego środka egzekucyjnego i jej wysokości. Ponadto wskazali, że naruszono art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nie doręczenie tytułu wykonawczego wszystkim właścicielom budynku i tym samym nie ustalenia, w jakiej części powinni oni być obciążeni kosztami egzekucji. Zdaniem skarżących błędnie przyjęto, iż sprawa dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego, co podważa ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia [...] r., nr [...], w której stwierdzono, że sprawa dotyczy budowy pomieszczenia gospodarczego, a nie rozbudowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji przytoczywszy stan faktyczny sprawy podał, że podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia był fakt nie wykonania ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. W tej sytuacji organ egzekucyjny postępując zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania egzekucyjnego: zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym (art. 7 § 2 ustawy) oraz zasadą stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie (art. 7 § 1 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b) był zobowiązany nałożyć na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. W przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części ustawa nie pozostawia organowi egzekucyjnemu możliwości uznania wysokości nakładanej grzywny. Zgodnie z zapisem art. 121 § 4 i 5 ustawy u.p.e.a. wysokość nałożonej grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Dalej organ podał, że ze sporządzonej notatki służbowej z analizy zastosowanego środka egzekucyjnego powierzchnia zabudowy garażu wynosi 22,79 m2. Natomiast cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa GUS (Dz. Urz. GUS Nr 2, poz. 14 z dnia 19 lutego 2010 r.) na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, wyniosła za IV kwartał 2009 r. - 3.964 zł. Tak więc: 3.964 zł x 0,20 (1/5 ceny 1 m2) x 22,79 m2 daje kwotę 18.068 zł. Następnie organ nadmienił, że wykonanie nałożonego obowiązku powoduje, zgodnie z art. 125 u.p.e.a. umorzenie nałożonych grzywien na wniosek złożony przez zobowiązanego. Odnosząc się do treści zażalenia WINB wyjaśnił, iż niewykonanie choćby w części obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. jest faktem wyczerpującym przesłanki przemawiające za wszczęciem postępowania egzekucyjnego i zastosowaniem środka egzekucyjnego mającego przymusić zobowiązanych do wykonania ciążącego na nich obowiązku, co realizuje zasadę uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie prawne zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny opisano zarówno w upomnieniu, notatce z analizy zastosowanego środka egzekucyjnego, jak i treści samego postanowienia. Dalej WINB wyjaśnił odnośnie celowości zastosowania grzywny, iż grzywnę stosuje się w pierwszej kolejności wybierając środek egzekucyjny, który ma być zastosowany, natomiast w rozpoznawanym przypadku wysokość nałożonej grzywny, jak wskazano powyżej, wynika wprost z zapisów art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. i nie może być traktowana przez organ egzekucyjny uznaniowo. Od postanowienia organu II instancji skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 u.p.e.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia nałożenia grzywny w celu przymuszenia jako najłagodniejszego środka egzekucyjnego i jej wysokości. Ponadto wskazali, że naruszono art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez nie doręczenie tytułu wykonawczego wszystkim właścicielom budynku i tym samym nie ustalenia, w jakiej części powinni oni być obciążeni kosztami egzekucji. Zdaniem skarżących błędnie przyjęto, iż sprawa dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego, co podważa ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia [...] r., nr [...], w której stwierdzono, że sprawa dotyczy budowy pomieszczenia gospodarczego a nie rozbudowy. Poza tym podali, że organ przeprowadził wyliczenia w oparciu o nieaktualną stawkę GUS obowiązującą w dniu orzekania przez organ. Swoje stanowisko uzasadnili powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, np. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05 (ONSAiWSA 2006/6/168), czy też wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1274/08. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie powołując się na takie same argumenty jak w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zaskarżone do Sądu postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III u.p.e.a. dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z treścią art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zatem grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny nie powoduje bezpośrednio realizacji egzekwowanego obowiązku, ale ma na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania nałożonego wcześniej obowiązku. Jednakże należy w tym miejscu zaznaczyć, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Jednak okoliczność, czy egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego jest sporna, co wynika z dalszej części uzasadnienia. Przyjmując, iż taka ocena organu była prawidłowa należy zważyć, że organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2009 r., VII SA/Wa 68/09, LEX nr 550279). Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, przy czym organ powinien przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, tak jak w rozpoznawanej sprawie, w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać co do zasady wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. (porównaj R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, str. 46). To samo wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2009 r. (II OSK 1274/08, LEX nr 549006) oraz z dnia 25 lipca 2006 r. (II OSK 463/05, niepubl.). Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego. W tym zakresie ocenę pozostawiono organom egzekucyjnym. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy winny zatem każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. II OSK 1354/05, niepubl.). Z powyższego wynika, że w sytuacji, kiedy na zobowiązanym ciąży obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W ocenie Sądu trafny jest zatem zarzut skargi naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., albowiem mając na uwadze zasadę stosowania środka egzekucyjnego bezpośrednio prowadzącego do wykonania egzekucji, to wykonanie zastępcze w okolicznościach tej sprawy jest tym, które może doprowadzić do rozbiórki. Nie można jednocześnie przy uwzględnieniu wysokości ustalonej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 18.136 zł uznać, że tenże środek zastosowany w sprawie jest mniej uciążliwy dla skarżących, jak to przyjęły organy administracji w sytuacji, kiedy stwierdzenia tego nie można zweryfikować na podstawie akt sprawy. Co prawda została sporządzona notatka służbowa z analizy zastosowanego środka egzekucyjnego z dnia [...] r., na co powołują się organy, jednakże brak jest w niej niezbędnych rozważań, które pozwalałyby na uznanie, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wysokość ustalonej grzywny. Powyższe pozwala również uznać za zasadny zarzut skarżących naruszenia przez organ art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 K.p.a. Na uwagę zasługuje również zarzut nieprawidłowego zastosowania przez organ przepisów dotyczących wysokości i sposobu obliczenia grzywny. Określa to art. 121 § 5 u.p.e.a. Zgodnie z jego treścią wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W związku z tym należy stwierdzić, że wysokość grzywny została ustalona na podstawie nieobowiązującego w dniu wydania postanowienia z dnia [...] r. aktu prawnego. W dacie tej obowiązywał Komunikat Prezesa GUS z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2010 r. (Dz. Urz. GUS z dnia 31 maja 2010 r.), natomiast organ odwołuje się do Komunikatu Prezesa GUS z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2010 r. (Dz. Urz. GUS z dnia 30 listopada 2010 r.). Kolejną kwestią, do której należy się odnieść, jest zarzut związany z uznaniem Z.i C. za stronę postępowania, chociaż nie brała ona udziału w postępowaniu zgłoszeniowym oraz, iż organ nie ustalił także wszystkich współwłaścicieli budynku i nie doręczył im tytułu wykonawczego. Zasadny jest jedynie drugi z tych zarzutów. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. (II SA/Gl 909/07, LEX nr 513198), organ winien ustalić również pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (z akt sprawy nie wynika, czy w ogóle oni istnieją). Skoro skarżąca Z. C. jest współwłaścicielką nieruchomości, organ w prawidłowy sposób zastosował wobec niej art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. W tym zakresie stanowisko skarżących jest niekonsekwentne. Z jednej strony kwestionowali oni uczestnictwo w postępowaniu Z. C. (jako współwłaścicielki nieruchomości), z drugiej zaś twierdzili, że wszyscy współwłaściciele winni brać udział w postępowaniu. Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego kwestii związanej z charakterem przedmiotu rozbiórki należy stwierdzić, że art. 121 § 5 u.p.e.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku egzekucji obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub części budynku, co należy interpretować ściśle, a wykładnia rozszerzająca w tym zakresie jest niedopuszczalna. Powyższe stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2002 r. (IV SA 122/01), zgodne z którym: "Do obiektów budowlanych lub ich części, których nakazano rozbiórkę, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 póz. 414 ze zm.), przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 u.p.e.a. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a.". Podobny pogląd został wyrażony przez WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 stycznia 2008 r. (II SA/Łd 367/07). Organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia powinien więc w pierwszej kolejności rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakazującej rozbiórkę, dotyczy ona dobudowy garażu z tarasem, wykonania schodów betonowych z przyziemia na taras i z tarasu na poddasze. Organ w zaskarżonej decyzji ani w decyzji, którą utrzymuje ona w mocy, w żaden sposób nie uzasadnił tego, że powyższe stanowią elementy budynku, w szczególności w świetle kwestionujących tę okoliczność twierdzeń skarżących. Organ winien więc w uzasadnieniu decyzji odnieść się również do tej kwestii, czego nie uczynił. Stosownie do art. 77 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 K.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia). Warunkiem wydania prawidłowej decyzji jest podejmowanie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Odnośnie przedmiotowej kwestii organ w niniejszej sprawie tego nie uczynił. Powyższe pozwala uznać za zasadny zarzut skarżących naruszenia przez organ art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 K.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie organy egzekucyjne winny wziąć pod uwagę powyższe wskazania i rozważania prawne Sądu. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości.