II SA/Bd 22/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy A. wymierzył G. i R. B. administracyjną karę pieniężną za usunięcie pięciu sztuk drzew z trenu działki o nr ewid.[...], obręb O. , bez wymaganego zezwolenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości powyższą decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. M. N. (skarżący) złożył do Wójta Gminy A. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławcze znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r.; z ostrożności procesowej skarżący wniósł także o rozważenie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że z racji tego, iż jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, a także mieszkańcem Niziny Ciechocińskiej, powinien mieć status strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary administracyjnej za wycinkę drzew. W ocenie skarżącego G. i R. B. dążą do zmiany sposobu użytkowania swojej nieruchomości poprzez zmianę jej zagospodarowania, tj. do podziału i zabudowy, co ma niewątpliwy wpływ na wartość i walory estetyczne sąsiednich działek. Ponadto nieruchomość, której dotyczyła decyzja znajduje się na terenie krajobrazowo chronionym, tj. na Obszarze Chronionym Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej i tę okoliczność pominęły organy rozpatrujące sprawę. Uchwała Sejmiku z [...] sierpnia 2015 r. ustanawiająca wyżej wymieniony obszar ochronny zawiera zakaz likwidacji zadrzewień śródpolnych, co oznacza, że w nowym postępowaniu należy ukarać osoby, które dokonały usunięcia drzewostanu za fakt przeprowadzenia tych czynności w lęgowym okresie ochronnym ptaków, który trwa do 15 października. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławcze znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. pełnomocnik G. i R. B. zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia wskazanej decyzji w wyniku wznowienia, kwestionując zarówno status skarżącego jako strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Kolegium, jak i zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: "k.p.a."). Podniósł ponadto, że obowiązywanie w dniu orzekania przez organy obu administracji prawa miejscowego, jakim jest Uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nie stanowi nowych okoliczności natury faktycznej ani nowych dowodów, które nie były uwzględniane w toku dotychczasowych postępowań. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej znak: [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Pismem z dnia [...] września 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2016 r., [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego. We wniosku skarżący podniósł, że nie zgadza się z odmową uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Decyzją z [...] października 2017 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, poczyniwszy uwagi na temat instytucji wznowienia postępowania, stron w postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oraz pojęcia interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, organ wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej podmiotem mającym interes prawny, a zatem stroną tego postępowania, jest podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział karę. Stwierdził, że krąg stron postępowania w przedmiocie wymiaru kary administracyjnej został przez organ I instancji ustalony prawidłowo - stronami tego postępowania są bowiem wszyscy trzej współwłaściciele działki nr [...] obręb O. , położonej w gm. A. , w tym sprawcy wycinki drzew. W ocenie organu skarżący jako właściciel sąsiedniej działki nie miał legitymacji procesowej umożliwiającej mu występowanie w postępowaniu o nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w charakterze strony, ponieważ celem tego postępowania nie jest ochrona i zadośćuczynienie interesom osób trzecich, celem jedynym jest bowiem ukaranie sprawcy nielegalnego czynu. Organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby posiadał interes materialnoprawny uczestniczenia w przedmiotowej sprawie. Nie znalazł nadto podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w szczególności podstawą taką nie była okoliczność pominięcia w prowadzonym postępowaniu przepisów uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. M. N. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 §1, 107 §3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu prawnym wyjaśnień podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, a także poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności z urzędu celem wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, a ponadto naruszenie art. 138 §1 pkt 1, art. 127 §3 i 149 §3 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania poprzez gołosłowne stwierdzenie, że skarżący nie jest stroną postępowania, albowiem ta okoliczność nie może przesądzać o braku możliwości wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi, po przytoczeniu tez wyroków sądów administracyjnych o sygn. akt II OSK 1949/06, II SA/Ke 187/09 oraz twierdzeń doktryny dotyczących dopuszczalności wznowienia postępowania, skarżący podniósł, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia statusu strony postępowania oraz nie przeprowadził rozprawy w celu wysłuchania jego argumentacji. Skarżący podkreślił, że jako mieszkaniec Niziny Ciechocińskiej ma interes prawny w tym, by stać na straży interesu publicznego w postaci ochrony środowiska. Podniósł, że w wyniku wycinki drzew na działce sąsiedniej wartość jego nieruchomości uległa obniżeniu, a organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie. Podniósł, że powyższa okoliczność świadczy co najmniej o jego interesie faktycznym, a nie hipotetycznym. Zaistniałą sytuację skarżący porównał do postępowań dotyczących budowlanych toczących się na sąsiedniej nieruchomości, bezpośrednio wypływających na nieruchomości sąsiednie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi, choć z innych przyczyn, niż te, które w niej wskazano. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przyczynę zastosowania regulacji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc odmowy uchylenia decyzji objętej postanowieniem o wznowieniu postępowania organ odwoławczy upatrywał w tym, że po pierwsze, skarżący nie ma statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, co sprawia, że nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po wtóre, niezastosowanie przez organ odwoławczy w decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2016 r., przepisów uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Niziny Ciechocińskiej, nie stanowi spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a po trzecie, ewentualne naruszenie w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., § 5 pkt. 3 ww. uchwały obwarowane jest sankcjami wynikającymi z art. 127 pkt 1 lit. d) ustawy o ochronie przyrody, a więc statuującymi odpowiedzialność za wykroczenie, w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, a nie w postępowaniu z zakresu administracji publicznej. Jakkolwiek powołanej argumentacji nie można odmówić racji we wszystkich wskazanych aspektach, to jednak nie mogła ona uzasadniać zaskarżonego rozstrzygnięcia. Orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (decyzji ostatecznej z dnia grudnia 2016 r.), może być podjęte po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, co oznacza, że nie występują jakiekolwiek przeszkody do takiego jej rozpatrzenia. Tymczasem organ odwoławczy słusznie dostrzegł, że skarżącego nie można uznać za stronę postępowania i fakt ten zresztą przedstawił na początku swej argumentacji, z którego jednak nie wysnuł jedynego w takich okolicznościach prawidłowego wniosku o bezprzedmiotowości postępowania, skutkującej koniecznością uchylenia własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. i umorzenia wznowionego postępowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie kluczowym więc zagadnieniem było, czy skarżący ma status strony. Omawiając ten problem należy zacząć od tego, że przedmiotowa sprawa, a więc wznowione postępowanie dotyczy ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r., uchylającej decyzję Wójta Gminy A. z dnia [...] września 2016 r., w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew z terenu działki ewidencyjnej [...] obręb O. bez wymaganego zezwolenia i umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu sprawy z odwołania G. i R. B. od powołanej decyzji Wójta Gminy A. . Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.). Powyższe rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy, wg., którego wójt, burmistrz, albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Jak przewidywał Zgodnie z art. 88 ust. 2 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji) kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Jednocześnie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi, iż usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek: (1) posiadacza nieruchomości - za zgodą jej właściciela lub (2) właściciela urządzeń, o jakich mowa wart. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm., dalej: "kc") - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Jak stanowi natomiast art. 88 ust. 2 ww. ustawy, kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości. Przepis ten przesądza więc, kto może być adresatem decyzji w przedmiocie nałożenia kary za usunięcie drzew, co w konsekwencji wskazuje na to, że stronami postępowania w tym przedmiocie jest co do zasady adresat decyzji i wydający ją organ, chyba, że podmiot spoza tego kręgu wykaże swój interes prawny w udziale w postępowaniu, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Organ umożliwił skarżącemu wykazanie interesu prawnego we wznowionym postępowaniu, co jednak nie nastąpiło. Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnośnie pojęcia "interesu prawnego" w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. O tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Jeżeli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w uchyleniu określonej decyzji. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie już od dawna ugruntowany pozostaje pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu (wyroki WSA w Warszawie z 21 listopada 2008 r., IV SA/Wa 1531/08, opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex pod nr 521849 oraz z 28 kwietnia 2008 r., IV SA/Wa 2318/07, Lex nr 516094). Identyczne stanowisko prezentuje doktryna (vide J. Ciechanowicz - McLean, K. Biernat, P. Mierzejewski, D. Trzcińska, "Polskie prawo ochrony przyrody" Warszawa 2006, s. 92). Nie jest natomiast stroną postępowania prowadzonego na podstawie wyżej wskazanego przepisu właściciel nieruchomości sąsiedniej, bowiem nie można przypisać mu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 762/09, Lex nr 578770, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 242/14). W konsekwencji stanowisko skarżącego w zakresie twierdzenia o tym, że jest stroną postępowania jest bezzasadne. Ustosunkowując się natomiast do nieomówionych dotychczas twierdzeń skargi, należy zauważyć, że skarżący zarzucając naruszenie art. 149 § 3 k.p.a., podnosi w niej, iż nie doszło do wznowienia postępowania, co nie odpowiada faktom, albowiem postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., wskazujące na zaniechanie wyjaśnienia przez organ statusu skarżącego, jako strony postępowania. Wbrew zarzutom skargi nie było konieczne ustalanie w tym celu ewentualnego spadku wartości nieruchomości skarżącego, powstałego w związku z wycinką drzew, albowiem brak jest związku tej okoliczności z jego interesem prawnym. Skarżący nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie art. 126 k.p.a., czego Sąd nie stwierdził. Nie jest również trafny zarzut niewyznaczenia rozprawy administracyjnej celem wysłuchania argumentacji skarżącego przemawiającej za przyznaniem mu statusu strony. Po pierwsze, nie zachodziła jakakolwiek przesłanka z art. 89 k.p.a. do wyznaczenia rozprawy administracyjnej, po wtóre, rozprawa nie stanowiła jedynej możliwości wskazania przez skarżącego na jego interes prawny, a po trzecie, nie wskazał on, jaki wpływ a wynik sprawy miało pominięcie tej czynności procesowej przez organ. W świetle powyższych rozważań nie był też zasadny zarzut naruszenia art. 138 §1 pkt 1, art. 127 § 3 k.p.a. Uwzględniając powyższe i uznając, że w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego statusu strony, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a., orzeczono, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę wysokość uiszczonego wpisu.