II SA/Bd 226/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 30 kwietnia 2009 r. Nr 532/09 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Skarżący J. S. wniósł na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.s.g.") skargę na uchwałę Nr 532/09 Rady Miasta Torunia z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jordanki", dla terenu oznaczonego symbolem S4-U/ZP 1, położonego w Toruniu. Przed uchwaleniem ww. uchwały, w trakcie trwania procedury opracowywania projektu zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. wniósł uwagi dotyczące projektu o następującej treści: "1. Z dniem wpisania "Toruńskiej Starówki" na listę UNESCO stała się ona nie tylko własnością administracji miejskiej i jej mieszkańców, lecz całej ludzkości. Zobowiązuje to administrację do powstrzymania zmian urbanistyczno-architektonicznych w celu przekazania następnym pokoleniom w niezmienionej formie, dotyczy to również "Strefy Buforowej" (ochronnej). Z uwagi na utajnienie przez administrację miejską oryginalnych dokumentów dotyczących wpisania "Toruńskiej Starówki" na listę UNESCO, uniemożliwia mi to rozwinięcie tematu. 2. Plan zagospodarowania przestrzennego powinien obejmować całą "Toruńską Starówkę" łącznie ze "Strefą Buforową" i powstrzymać przed dalszą urbanizacją (zabudową). 3. Na wzór Krakowa "Toruńską Starówkę" powinny otaczać tereny zielone. Proponowana zabudowa będzie zasłaniała widok zespołu staromiejskiego z kierunku północno-zachodniego (nie mówiąc o nieharmonijnym projekcie planowanego budynku w stosunku do otoczenia oraz jego wielkości). 4. Na podstawie w/w uchwały można będzie doprowadzić do całkowitego zurbanizowania w/w terenu. 5. Z chwilą powstania nowego centrum handlowego na obecnym terenie "Uniwersamu" z 1200-1300 miejscami parkingowymi dalsza lokalizacja parkingów w "Strefie Buforowej" i "Toruńskiej Starówki" jest niedopuszczalna. 6. Dalsze działania administracji miejskiej powinny doprowadzić do powstania nowego centrum poza Strefą Buforową" i przeniesienia do niego administracji miejskiej, sądowniczej i.t.p." Rozstrzygnięciem z dnia 23 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta Torunia nie uwzględnił powyższych uwag do projektu planu. Dnia 30 kwietnia 2009 r. Rada Miasta Torunia podjęła ww. uchwałę Nr 532/09. W załączniku Nr 2 do uchwały zostało zawarte rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żadna ze zgłoszonych przez skarżącego uwag nie została uwzględniona. W skardze do Sądu J. S. zarzucił uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm; zwanej w skrócie "p.z.p.") oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.: zwanej dalej jako "ustawa o ochronie zabytków"). W uzasadnieniu skargi skarżący jeszcze raz przytoczył zgłoszone uwagi do projektu planu miejscowego. Podniósł, że przyjęty plan miejscowy całkowicie pomija fakt, że Starówka Toruńska została wpisana na listę UNESCO i że stanowi skupisko zabytków niezmiernie ważnych dla miasta i stanowiących jego wizytówkę. Zmiana planu miejscowego narusza, w jego ocenie, dobro wszystkich mieszkańców Torunia i nie respektuje zarządzenia Prezydenta RP z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii (M. P. Nr 50, poz. 422). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż skarżący nie wskazał legitymacji prawnej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. W odpowiedzi na pismo Sądu z dnia 1 kwietnia 2010 r. o wskazanie, jaki jego interes prawny lub uprawnienie został naruszony zaskarżoną uchwałą, skarżący wyjaśnił, że uchwała ta nie uwzględnia wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stwierdził, że zaskarżona uchwała "została dokonana w sposób wykraczający poza dopuszczalną przepisami prawa swobodę w kształtowaniu przeznaczenia terenu poprzez pominięcie wymagań ładu przestrzennego walorów architektonicznych i krajobrazowych". Wskazał, że w interesie nie tylko poszczególnych jednostek, ale całej społeczności leży zachowanie Toruńskiej Starówki w stanie niezmienionym. Według skarżącego działanie organu narusza również przepisy prawa międzynarodowego, m. in. Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706). Skarżący zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie interes prawny, o którym mowa w art. 101 u.s.g. winien być rozumiany szeroko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) pod względem zgodności z prawem. Zatem kognicja sądów administracyjnych została zawężona przez ustawodawcę do kryterium legalności. Sprawę ze skargi na działalność organu administracji sąd administracyjny jest zobowiązany badać w określonej kolejności. Najpierw konieczne jest zbadanie, czy skarga spełnia warunki formalne tj. czy sprawa objęta uchwałą należy do właściwości sądu (uchwała z zakresu administracji publicznej), czy został wyczerpany tryb postępowania przed organem (czy organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa), oraz czy został zachowany termin do wniesienia skargi. Następnie sąd zobowiązany jest zbadać, czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi. Dopiero po spełnieniu wszystkich tych warunków sąd może przejść do merytorycznej oceny zasadności skargi. W przedmiotowej sprawie skarga spełnia warunki formalne, w szczególności co do zachowania terminu na jej wniesienie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 302/10). Jednakże zdaniem Sądu słusznie organ podniósł, że skarżący nie ma legitymacji prawnej do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę, musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy istnieje taki interes prawny decyduje przepis prawa materialnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Skarga wskazana w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest zatem skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Powyższe stanowisko Sądu co do wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodne z poglądami dotychczas wypowiadanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 492/08, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 499824, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1932/07, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wskazane tam orzeczenia NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał przepisu prawnego, który by w sposób bezpośredni, konkretny i realny określał jego indywidualną sytuację prawną, a w konsekwencji – nie wskazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego indywidualnej sytuacji prawnej. Uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi skarżący powołuje się bowiem nie tyle na swój własny, indywidualny interes, wynikający z konkretnego przepisu prawnego, ale na interes społeczności. W interesie tej społeczności jest – zdaniem skarżącego – zachowanie w stanie niezmienionym Starówki toruńskiej. Okoliczność, że skarżący jest członkiem owej społeczności, nie powoduje jednak, że interes społeczności stał się interesem indywidualnym skarżącego. Co najwyżej można przyjmować, że skarżący występuje w imieniu społeczności, reprezentując jej interes. Jednakże art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest podstawą do wywodzenia skargi w imieniu społeczności, w tym społeczności w postaci wspólnoty gminnej. Możliwe jest wprawdzie, stosownie do art. 101 ust. 2a u.s.g. wniesienie skargi, reprezentując grupę mieszkańców gminy (którzy powinni wyrazić na to pisemną zgodę), jednakże przepis ten nie wyłącza konieczności wskazania, iż każdy z tej grupy mieszkańców posiada indywidualny interes prawny, który został naruszony zaskarżoną uchwałą (por. postanowienie NSA z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 318/08, opubl. w LEX pod nr 494188 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 808/07, opubl. w LEX pod nr 506912). Podstawą indywidualnego interesu prawnego skarżącego nie mogą też być przepisy Konwencji sporządzonej w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706). Konwencja ta ma bowiem zastosowanie w sprawach dotyczących środowiska, a nie podnoszonej przez skarżącego kwestii ochrony obszaru zabytkowego. Czym innym jest też udział w postępowaniu mającym doprowadzić do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmiany), a czym innym posiadanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. W tym przypadku ustawodawca – w przeciwieństwie do wymogów z art. 101 ust. 1 u.s.g. – nie wymaga od osoby wnoszącej uwagi do projektu planu szczególnej legitymacji materialnoprawnej i wykazania istnienia lub naruszenia zindywidualizowanego interesu prawnego. Uwaga może bowiem zawierać żądanie uwzględnienia nie tylko interesu prawnego, ale również i interesu faktycznego. W konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, nie zawsze podmiot wnoszący uwagi do projektu planu w trybie art. 18 ust. 1 p.z.p. będzie jednocześnie miał interes prawny do złożenia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. ww. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1932/07). Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę.