II SA/Bd 255/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w B. zgłosiła Prezydentowi Miasta [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia (ok. 75 m) wraz z bramą i furtkami na potrzeby budynków przy ul. [...]. Do zgłoszenia dołączono między innymi oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami - działkami nr 5/23 i nr 5/24, obręb 484, wynikające z użytkowania wieczystego tych nieruchomości. Jako dokumenty, z których powyższe prawo wynika wskazano księgę wieczystą oraz zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wynikającą z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1222), zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia[...], na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni, między innymi o załączenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez wskazanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem i ich zgody na realizację inwestycji. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" pismem z dnia [...], podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zgodnie z którym wobec sprawowania przez nią zarządu powierzonego w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnie mieszkaniowe w ramach sprawowanego zarządu mogą samodzielnie podejmować czynności zarówno z zakresu zarządu zwykłego, jak i przekraczające zakres zwykłego zarządu, bez konieczności dysponowania przy tym zgodą wszystkich właścicieli lokali. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...], na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania zgłoszonych robót budowlanych, z uwagi na nieuzupełnienie braków i nieprawidłowości wymienionych w postanowieniu z dnia [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]z siedzibą w [...], wniosła o jej uchylenie i poprzedzającej jej wydanie w całości, a w konsekwencji umorzenie postępowania w pierwszej instancji, zaskarżonej decyzji zarzucając: 1. naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestor nie przedłożył kompletnego i prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem nie wskazał wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem, ani nie załączył oświadczeń o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji udzielonej przez współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem - co skutkowało również wadliwym wydaniem postanowienia z dnia 2 października 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia, podczas gdy wobec sprawowania przez Spółdzielnię w ww. nieruchomościach zarządu powierzonego w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, Spółdzielnia jest uprawniona do podejmowania samodzielnie czynności, zarówno z zakresu zarządu zwykłego, jak i przekraczające zakres zwykłego zarządu, bez konieczności dysponowania przy tym zgodą wszystkich właścicieli lokali; 2. naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane, poprzez wniesienie sprzeciwu w formie decyzji, po upływie terminu do jej wydania, albowiem samo wydanie postanowienia z dnia 2 października 2014 r. do uzupełnienia zgłoszenia, nie przerwało biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu i termin ten upłynął z dniem 10 października 2014 r.; 3. naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż skarżąca winna była skorygować podany w zgłoszeniu termin rozpoczęcia robót budowlanych, tj. w treści wniosku uzupełniającego określić nowy termin rozpoczęcia robót budowlanych, podczas gdy termin 30-dniowy, określony w ww. przepisie, jest terminem którego zachowania oczekuje się od organu, zaś w sytuacji gdy zgłoszenie wymaga uzupełnienia, to bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna swój bieg dopiero później (bądź od daty uzupełnienia zgłoszenia bądź od dnia w którym bezskutecznie upłynął termin do jego uzupełnienia) i brak konieczności korygowania tegoż terminu przez zgłaszającego; 4. rażące naruszenia art. 6 i art. 7 oraz 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez: • działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa i przyjęcie, iż skarżąca nie przedłożyła kompletnego i prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wydanie postanowienia z dnia 2 października 2014 r. nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a następnie - zaskarżonej decyzji na tej podstawie, podczas gdy brak było jakichkolwiek podstaw do konieczności legitymowania się przez skarżącą oświadczeniami o wyrażeniu zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji objętej zgłoszeniem, wobec sprawowania przez Spółdzielnię zarządu powierzonego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, • wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji po upływie określonego w art. 30 ust. 5 trzydziestodniowego terminu, który upłynął bezskutecznie w dniu 10 października 2014 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody zasadniczą kwestią stanowiącą w rozpatrywanej sprawie istotę sporu jest zagadnienie, czy wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni, jest nieograniczony i uprawnia ją do samodzielnego dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody współwłaścicieli tej nieruchomości, czy też jest ograniczony w stosunku do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu warunkiem uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 121 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego, jako organu administracji architektoniczno - budowlanej wyższej instancji, podzielić należy przyjęty w tym względzie przez organ pierwszej instancji pogląd zgodny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Zdecydowanie zaś przyjęto stanowisko, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni podstaw do sprawowania niczym nieograniczonego zarządu nieruchomością wspólną i nie uprawnia spółdzielni do samodzielnego podejmowania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu bez uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej (np. wyroki NSA z dn. 18.12.2012 r., II OSK 1514/11 i z dnia 18.11.2011 r., II OSK 1683/08; wyroki WSA w Bydgoszczy z dn. 19.02.2013 r., II SA/Bd 1177/12, i z dn. 16.05.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 261/12; w Gliwicach z dn. 26.07.2013 r., II SA/Gl 591/13, i z dn. 30.06.2008 r., II SA/Gl 913/07; w Olsztynie z dn. 05.11.2013 r., II SA/Ol 819/13). Oznacza to w ocenie organu odwoławczego, że w spółdzielczym reżimie odrębnej własności lokali, do zarządu nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni i właścicieli lokali wyodrębnionych, stosuje się procedury przewidziane w przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, które to przewidują generalną zasadę sprawowania tego zarządu z mocy prawa przez spółdzielnię jak zarządu powierzonego. Okoliczność, że przepis art. 27 ust. 2 wymienionej ustawy nie określa zakresu tego spółdzielczego zarządu, stanowiąc jednocześnie, o wyłączeniu stosowania do niego przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, poza art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio, nie oznacza jednak, że ustawodawca przyznał spółdzielni prawo samodzielnego, tj. bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, dokonywania czynności zarówno zwykłego zarządu, jak i przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jak wskazano, ustawodawca w przepisie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wyraźnie wyłączył możliwości zastosowania do zarządu nieruchomością wspólną zasad odnoszących się do sposobu zarządu, określonych w ustawie o własności lokali, to jednak jednocześnie w art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wyraził ogólną zasadę, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali. Zakres zarządu nieruchomością wspólną nie został zaś wyraźnie określony w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. Uwzględniając zatem zawarte w art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odesłanie do ustawy o własności lokali, a także okoliczność, że ustawa ta w art. 1 ust. 2 odsyła do regulacji Kodeksu cywilnego, które w przypadku zarządu rzeczą wspólną wymagają do podjęcia czynności przekraczających zwykły zarząd zgody wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku braku takiej zgody uprawniają współwłaścicieli, których udziały wynoszą co najmniej połowę do żądania rozstrzygnięcia przez sąd (art. 199 K.c.), zdaniem organu stwierdzić należy, że poprzez opisane powyżej podwójne odesłanie ustawodawca zdecydował, że spółdzielnia mieszkaniowa w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, a więc także co do zasady w sprawach dotyczących dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązana jest uzyskać zgodę wszystkich właścicieli lokali (art. 199 K.c.), chyba że w umowach o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego inaczej został określony zakres zarządu powierzonego (art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali). Wojewoda zauważył przy tym, że wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzająca, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną, stanowiącą współwłasność spółdzielni, nie jest nieograniczony, powoduje, że jej treścią związane są pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tej uchwały w trybie przewidzianym w art. 269 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wszystkie sądy winne są ją respektować. Istota mocy wiążącej uchwał sprowadza się bowiem do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować, a w konsekwencji również organy administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, że nie można podzielić podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że inwestor nie przedłożył kompletnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu odwoławczego nie można podzielić także zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 tej ustawy poprzez wniesienie decyzji o sprzeciwie po upływie terminu do jej wydania, ponieważ w sprawie zgłoszenia, dla zachowania ustawowego 30-dniowego terminu, konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku celem uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji nałożenia przez organ na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane), termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich nie złożenia, od upływu terminu wyznaczonego postanowieniem (wyrok NSA z dn. 22.10.2013 r., II OSK 1147/12). W rozpatrywanej sprawie zdaniem Wojewody termin ustawowy nie został przez organ uchybiony, bowiem jak wynika z akt tej sprawy, zgłoszenie złożono dnia 10 września 2014 r., zaś kwestionowane w odwołaniu postanowienie doręczono inwestorowi dnia 6 października 2014 r., a więc przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. Termin do uzupełnienia zgłoszenia wskazany w postanowieniu upłynął zaś dnia 13 października 2014 r., a decyzję o sprzeciwie doręczono inwestorowi dnia 29 października 2014 r., tj. również przed upływem ustawowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Nie można również zdaniem Wojewody podzielić zarzutu naruszenia przepisów obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, polegającego na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, ponieważ zgłoszenie robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jako sprawy administracyjnej, dlatego do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami powołanego Kodeksu, a więc również postępowanie dowodowe polegające na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i zebraniu całokształtu materiału dowodowego. W tym zakresie zdaniem organu zastosowanie mają natomiast wyłącznie reguły formalne określone w ustawie - Prawo budowlane, tj. wydanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia i bez znaczenia pozostaje ocena zasadności żądania przez organ skorygowania terminu rozpoczęcia robót wskazanego w zgłoszeniu, skoro wobec stwierdzonych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, w sprawie tego zgłoszenia należało wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W skardze do sądu Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w B., wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz poprzedzającego ich wydanie postanowienia z dnia 2.10.2014 r. w całości, zaskarżonej decyzji zarzucając: 1) naruszenie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1222 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż inwestor nie przedłożył kompletnego i prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem nie wskazał wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem, ani nie załączył świadczeń o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji udzielonej przez współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem, co skutkowało również wadliwym wydaniem postanowienia z dnia 2 października 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia - podczas gdy wobec sprawowania przez Spółdzielnię w nieruchomościach objętych zgłoszeniem zarządu powierzonego w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, Spółdzielnia jest uprawniona do podejmowania samodzielnie czynności, zarówno z zakresu zarządu zwykłego, jak i przekraczające zakres zwykłego zarządu, bez konieczności dysponowania przy tym zgodą wszystkich właścicieli lokali; 2) naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż wniesienie sprzeciwu w formie decyzji nr [...] nastąpiło w terminie, podczas gdy przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. została wydana po upływie terminu do jej wydania, albowiem samo wydanie postanowienia z dnia [...] r. do uzupełnienia zgłoszenia, nie przerwało biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu i termin ten upłynął z dniem 10 października 2014 r.; 3) naruszenie przepisu art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż skarżąca winna była skorygować podany w zgłoszeniu termin rozpoczęcia robót budowlanych, tj. w treści wniosku uzupełniającego określić nowy termin rozpoczęcia robót budowlanych, podczas gdy termin 30-dniowy, określony w ww. przepisie, jest terminem którego zachowania oczekuje się od organu, zaś w sytuacji gdy zgłoszenie wymaga uzupełnienia, to bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczyna swój bieg dopiero później (bądź od daty uzupełnienia zgłoszenia bądź od dnia w którym bezskutecznie upłynął termin do jego uzupełnienia) i brak konieczności korygowania tegoż terminu przez zgłaszającego; 4) rażące naruszenia art. 6 i art. 7 oraz 77 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez: • działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa i przyjęcie, iż skarżąca nie przedłożyła kompletnego i prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uznanie, iż wydanie postanowienia z dnia [...] r. nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, a następnie — decyzji w przedmiocie sprzeciwu na tej podstawie było prawidłowe, podczas gdy brak było jakichkolwiek podstaw do konieczności legitymowania się przez skarżącą oświadczeniami o wyrażeniu zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji objętej zgłoszeniem, wobec sprawowania przez Spółdzielnię zarządu powierzonego na podstawie art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, • uznanie, iż wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji nie nastąpiło po upływie określonego w art. 30 ust. 5 trzydziestodniowego terminu, który upłynął bezskutecznie w dniu 10 października 2014 r. Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia podniesionych zarzutów wskazano, iż brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia z dnia [...] r., na mocy którego na skarżącą nałożono obowiązek uzupełnienia przedstawionego zgłoszenia poprzez załączenie kompletnego i prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wskazanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętych zgłoszeniem, a także załączenie oświadczeń w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację inwestycji objętej zgłoszeniem, udzielonych przez ww. wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Brak było również podstaw do zobowiązania skarżącej do skorygowania podanego we wniosku zgłoszenia terminu rozpoczęcia robót budowlanych, zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, na który to przepis powołał się organ I instancji. Skarżąca zwróciła uwagę, że - jak orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III CZP 122/13 - przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w pełni uprawnia spółdzielnie mieszkaniowe w ramach sprawowanego zarządu do samodzielnego podejmowania czynności, zarówno z zakresu zarządu zwykłego jak i przekraczających zakres zwykłego zarządu, bez konieczności dysponowania przy tym zgodą wszystkich właścicieli lokali, dlatego nie sposób w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w treści postanowienia z dnia 2 października 2014 r., które to stanowisko podtrzymał w zaskarżonej decyzji z dnia 14 stycznia 2015 r. również Wojewoda[...], iż treść art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy analogicznej od tej, w której podjęto uchwałę, w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano, iż zawarte w abstrakcyjnej uchwale NSA wyjaśnienie przepisów prawnych (wykładnia prawa) nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w żadnej sprawie sądowoadministracyjnej, ponieważ nie pozostaje w bezpośrednim związku z żadnym toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym (tak Tadeusz Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Knysiak Hanna, Romańska Marta, Woś Tadeusz, dz. VI art. 269). Jak wskazuje komentator, pośrednia moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych NSA w stosunku do sądów administracyjnych, organów administracji publicznej oraz innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego wynika z postanowień art. 269, który określa tryb postępowania, jaki powinien uruchomić skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę, jeżeli nie podziela stanowiska zajętego w uchwale NSA. Zgodnie bowiem z treścią art. 269 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Zwrot "jakikolwiek skład sądu administracyjnego" oznacza, że przewidziana w tym przepisie procedura może być podjęta zarówno przez skład orzekający NSA, jak i przez skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego (tak też J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, s. 672 i WSA w Krakowie w wyroku z 13 stycznia 2010 r., I SA/Kr 1348/2009, LexPolonica nr 2237021). Jest to więc w ocenie skarżącej jedyny przypadek, gdy z inicjatywą podjęcia uchwał z art. 15 § 1 pkt 2 i 3 może wystąpić skład orzekający wojewódzkiego sądu administracyjnego. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej Spółdzielni nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów I i II instancji, iż sądy administracyjne mają bezwzględny obowiązek stosowania się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów, bowiem każdy sąd administracyjny, jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów, może przedstawić dane zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tymczasem jak podkreślono, stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II OPS 2/12, w której NSA orzekł, iż "wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej", zostało słusznie zakwestionowane przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 roku sygn. III CZP 122/13, w której Sąd Najwyższy podkreślił, iż "Spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1222)". W wyżej wskazanej uchwale Sąd Najwyższy wskazał, iż w kwestii tej same sądy administracyjne w niektórych orzeczeniach zajmowały odmienne stanowisko, aniżeli wyrażone w wyżej wskazanej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 694/2010 (LexPolonica nr 2517262) i w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 695/2010 (LexPolonica nr 2517263), że w sprawach nieuregulowanych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych odsyła ona do przepisów prawa spółdzielczego, co oznacza, że do zarządzania przez spółdzielnię będą miały zastosowanie procedury spółdzielcze. Tym samym w ocenie skarżącej, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania właścicieli lokali na zewnątrz, w przeciwnym razie działalność spółdzielni nie byłaby zarządem, lecz administrowaniem. Zwrócono też uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 293/2011 (LexPolonica nr 2788270) opowiedział się za szerokim zakresem zarządu sprawowanego przez spółdzielnię na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. Podkreślił, że przyjęte stanowisko nie narusza Konstytucji RP, skoro ustawowy zarząd spółdzielni został powiązany z zagwarantowaniem drogi sądowej do kwestionowania uchwał organów spółdzielni mieszkaniowej. Sąd ten podkreślił również, że spółdzielnia mieszkaniowa nie może być w gorszej sytuacji niż wspólnota mieszkaniowa, w której decyzje co do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu zapadają w trybie uchwały. W ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych brak jest odesłania do przepisów kodeksu cywilnego o współwłasności, które mają jedynie ograniczone zastosowanie w sprawach uregulowanych w ustawie o własności lokali. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 16/2008 (niepubl.). Natomiast jak wskazano - Sąd Najwyższy w uchwale sygn. akt III CZP 122/13 stwierdził jednoznacznie, iż wprowadzenie regulacji przewidzianej w art. 199 k.c. do konstrukcji zarządu nieruchomością wspólną wykonywanego przez spółdzielnię mieszkaniową wymagałoby albo wyraźnej podstawy prawnej, albo stwierdzenia luki prawnej. Stosownej podstawy prawnej w tym zakresie nie ma. Nie można też mówić o istnieniu luki prawnej, skoro brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że zarząd powierzony, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m. w związku z art. 18 ust. 1 u.w.l., odnosi się wyłącznie do czynności zwykłego zarządu. Nie można wreszcie twierdzić - inaczej, niż to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2011 r., sygn. akt II OPS 2/2012 (ONSAiWSA 2013/2 poz. 23), że brzmienie art. 27 ust. 2 u.s.m. jest niejednoznaczne, a skoro przepis ten ogranicza uprawnienia właściciela, to jest uzasadniona jego wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca sformułowania art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu Najwyższego, oznaczałoby to w istocie dokonanie oceny zgodności art. 27 ust. 2 u.s.m. z Konstytucją, do czego jest uprawniony wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Z tych wszystkich względów, wobec wystąpienia istotnej rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego w zakresie czynności, do których podejmowania uprawnione są spółdzielnie mieszkaniowe sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w ocenie skarżącej wysoce prawdopodobnym jest, iż przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy sąd administracyjny podzieli stanowisko Spółdzielni i zwróci się z wnioskiem o rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia prawnego przez odpowiedni skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym miejscu wskazano również, iż w orzecznictwie organu II instancji prezentowane jest odmienne stanowisko w przedmiocie zakresu zarządu i uprawnień przyznanych spółdzielniom mieszkaniowym na podstawie art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, gdyż w decyzji z dnia[...], wydanej na skutek odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...]r., znak[...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" ul. [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian podłużnych wraz z kolorystyką elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Skarżąca podkreśliła, iż w wyroku z dnia 15 lutego 2015 r., sygn. K 60/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż nie narusza jego zdaniem wskazanych wzorców kontroli norma wynikająca z art. 27 ust. 2 w związku z art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 u.s.m., w świetle której zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, choćby właścicieli lokali nie byli członkami spółdzielni, do czasu kiedy: 1) większość właścicieli lokali podejmie uchwałę, iż w zakresie ich praw i obowiązków oraz zarządu nieruchomością wspólną będą miały zastosowanie przepisy ustawy o własności lokali lub 2) nastąpi wyodrębnienie własności wszystkich lokali. TK zauważył, że ustawodawca poszukiwał możliwości utrzymania równowagi między pozostającymi często w sprzeczności interesami spółdzielni mieszkaniowej, reprezentującej interesy członków tej spółdzielni, a interesami właścicieli wyodrębnionych lokali niebędących jej członkami. Uzasadnieniem ograniczenia prawa własności w niniejszej sprawie jest konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Ograniczenie wynikające z art. 27 ust. 2 u.s.m. dotyczące tylko zarządu nieruchomością wspólną w odniesieniu do osób, które nie chcą być członkami spółdzielni, nie można uznać za naruszające istotę prawa własności. Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny przyjął, iż rozwiązanie prezentowane w art. 27 ust.2 u.s.m. nie narusza Konstytucji, zaś jest konieczne dla ochrony uprawnień korporacyjnych członków spółdzielni, a jednocześnie nie zamyka drogi do uzyskania statusu członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej i nie wyklucza podjęcia decyzji przez większość współwłaścicieli o zmianie reżimu prawnego wykonywania zarządu nieruchomością wspólną. Skarżąca konsekwentnie podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, iż brak było podstaw prawnych do wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia 2 października 2014 r. , a w konsekwencji - jego wydanie nie spowodowało przerwania biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, gdyż jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2866/2012, "termin wskazany w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może zostać przerwany, skrócony ani wydłużony. Wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 tej ustawy nie przerywa biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. W sytuacji gdy zgłoszenie będzie wymagało uzupełnienia, to bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpocznie swój bieg później, bowiem niekompletne zgłoszenie nie skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do jego rozpatrzenia". Skoro zatem w niniejszej sprawie Spółdzielnia zgłosiła zamiar przystąpienia do robót budowlanych na działkach objętych zgłoszeniem w dniu 10 września 2014 r., to termin do wniesienia w tym przedmiocie sprzeciwu przez organ I instancji upłynął z dniem 10 października 2014 r., zaś wobec sprawowania przez Spółdzielnię zarządu powierzonego na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, była ona w pełni uprawniona do podjęcia przedmiotowej czynności, bez konieczności legitymowania się zgodą udzieloną przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację planowanego zamierzenia. Skoro zaś brak było jakichkolwiek podstaw do wydania przez organ I instancji postanowienia z dnia 2 października 2014 r., to nie sposób podzielić stanowiska, iż bieg terminu do wniesienia sprzeciwu rozpoczął swój bieg dopiero po bezskutecznym upływie terminu do uzupełnienia braków wyznaczonym w treści ww. postanowienia, dlatego też stwierdzono, że decyzja z dnia 23 października 2014 r. wydana została po terminie, z naruszeniem przepisu art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest ocena trafności decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na wykonaniu ogrodzenia z bramą i furtkami na potrzeby budynków przy ul. [...]. Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm., dalej jako: "pr. bud."), który stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Organ nałożył na inwestora obowiązek uzupełnia zgłoszenia o załączenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez wskazanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej zgłoszeniem i ich zgód na realizację inwestycji. Wnioskodawca zobowiązania nie wykonał. Przedmiot zamierzenia inwestycyjnego wymagał zgłoszenia, gdyż na podstawie art. 30 ust. 1 pr. bud. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 m.in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Stosownie do przywołanego przepisu art. 30 pr. bud. w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr. bud., oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu. Sprawa dotycząca wykonania ogrodzenia prowadzona była zatem zgodnie z procedurą przewidzianą do tego rodzaju robót budowlanych, tj. poprzez dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenie (oświadczenie) inwestora o zamiarze wykonania określonych robót budowlanych (w tym przypadku budowy ogrodzenia stałego) jako takie nie wszczyna jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją. Dopiero ewentualna procesowa reakcja organu na dostrzeżoną sprzeczność z prawem, skutkuje wniesieniem sprzeciwu, w drodze decyzji. W praktyce prowadzi to do uzyskania tzw. milczącej zgody organu administracji publicznej, albo sprzeciwu organu przy zaistnieniu przesłanek z art. 30 ust. 2 i 6 pr. bud. Na gruncie rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie miała ocena konieczności wyrażenia zgody na opisaną inwestycję przez wszystkich współwłaścicieli, gdyż w grę wchodzi zarząd nieruchomością wspólną, której współwłaścicielem jest spółdzielnia mieszkaniowa. Podstawowe znaczenie w kształtowaniu systemu zarządu nieruchomością wspólną, której współwłaścicielką jest spółdzielnia mieszkaniowa, ma art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), dalej "u.s.m." przesądzający, że "zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26". Odesłanie do treści art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali oznacza, że właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, na przykład przez powierzenie zarządu osobie fizycznej albo prawnej. W sprawie zakresu zarządu nieruchomością wspólną wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 13.11.2012 r. sygn. II OPS 21/12 w której stwierdził, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Przed podjęciem uchwały NSA dokonał analizy cyt. przepisu z perspektywy konstytucyjnej i podkreśłił, że jednym z uprawnień, które składają się na treść prawa własności, jest uprawnienie każdego ze współwłaścicieli do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą będącą przedmiotem współwłasności. W przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela – a z takim przypadkiem mamy do czynienia w sytuacji zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową - sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertate. Powinien zatem odczytywać przepis w taki sposób, aby ingerencja w treść uprawnienia współwłaścicieli do udziału w zarządzie rzeczą wspólną była jak najmniejsza. Sąd powinien też mieć na uwadze to, że podmiotem upoważnionym do wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych wolności lub praw jest ustawodawca (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Kolejnym przepisem Konstytucji, który powinien zostać uwzględniony w rozstrzygnięciu, jest art. 64 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że "własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Przyjęcie zasady, że spółdzielnia mieszkaniowa może podejmować bez zgody pozostałych współwłaścicieli czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania właścicieli lokali, będących członkami spółdzielni mieszkaniowej, względem właścicieli, którzy nie należą do spółdzielni. NSA wyjaśnił też, że pojęcie zarządu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w żadnym razie nie obejmuje zarządu sprawowanego przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. Oznacza to, że spółdzielnia mieszkaniowa realizując prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powinna powołać się na tytuł prawny w postaci własności danej nieruchomości. Tym samym z całą mocą wyłania się zagadnienie prawne rozpoznawane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jego sedno sprowadza się do pytania, czy spółdzielnia mieszkaniowa w ramach sprawowania z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną jako zarządu powierzonego (art. 27 ust. 2 u.s.m.) powinna uzyskać zgodę właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, na podjęcie robót budowlanych. Uwzględniając wszystkie wcześniej poczynione rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedź na tak postawione pytanie zależy od rodzaju robót budowlanych (czynności dotyczącej nieruchomości wspólnej), podejmowanych w konkretnej sytuacji przez spółdzielnię mieszkaniową. Ponieważ z samego sformułowania art. 27 ust. 2 u.s.m. nie wynika zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, a jednocześnie w przepisie tym kategorycznie wyłączono możliwość zastosowania, nawet tylko odpowiedniego, ustawy o własności lokali, poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które dotyczą umownego zarządu nieruchomością wspólną, NSA przyjął, że rozwiązania przedstawionego zagadnienia należy szukać w Kodeksie cywilnym. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, w zakresie nie uregulowanym tą ustawą do własności lokali stosuje się przepisy tego Kodeksu. Chodziłoby więc o te przepisy Kodeksu cywilnego, które dotyczą instytucji współwłasności. Powołane przepisy regulują m.in. kwestię zarządu nieruchomością wspólną. Z art. 199 Kodeksu cywilnego wynika zaś, że na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zastosowanie powyższego przepisu Kodeksu cywilnego w odniesieniu do zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową, to znaczy ustalenia, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też mieści się w ramach zarządu zwykłego. Jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c. Natomiast jeżeli realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli. Przyjmuje się, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Przenosząc tę definicję na grunt przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych chodzi o czynności "związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych", o których to czynnościach mowa jest m.in. w art. 4 ust. 2 i ust. 4 ww. ustawy. W konsekwencji, wykonując zarząd nieruchomością wspólną w powyższym zakresie – np. w razie potrzeby dokonania remontu czy konserwacji, koniecznych dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej lub utrzymania jej w odpowiednim stanie – spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli celem wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W spółdzielniach mieszkaniowych w zasadzie nie stosuje się tych przepisów ustawy o własności lokali, które dotyczą zarządu nieruchomością wspólną, a w tym także i tych, które dotyczą funkcjonowania wspólnoty mieszkaniowej, powołanej głównie w tym celu, aby właściciele lokali mogli sprawnie zarządzać nieruchomością wspólną. W związku z wyjaśnianym w uchwale zagadnieniem prawnym NSA wskazał, że na tle przedstawionych rozważań powstają dwa pytania: czy pojęcie zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową obejmuje zarówno czynności zwykłego zarządu, jak i przekraczające zakres zwykłego zarządu, a w razie odpowiedzi negatywnej – czy spółdzielnia mieszkaniowa mimo wszystko jest uprawniona do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jak słusznie zwrócił uwagę NSA powstaje też pytanie niejako wstępne, a mianowicie, czy dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane jest w ogóle czynnością z zakresu zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą m.in. współwłasność spółdzielni mieszkaniowej. W prawie cywilnym czynności zarządu dotyczące rzeczy wspólnej dzielą się na czynności zwykłego zarządu oraz przekraczające zakres zwykłego zarządu. NSA wskazał, że należy uwzględnić okoliczność, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane zmierza do zrealizowania na nieruchomości wspólnej określonych robót budowlanych (wymagających z reguły pozwolenia na budowę). Z drugiej strony należy mieć na względzie, że zarząd (zarządzanie) rzeczą wspólną, obejmuje permanentny cykl zachowań i działań współwłaścicieli w procesie gospodarczym rzeczą wspólną, a istotą tego zarządu jest podejmowanie wszelkich decyzji i dokonywanie wszelkiego rodzaju czynności dotyczących przedmiotu wspólnego prawa, koniecznych lub przydatnych w toku gospodarowania rzeczą w warunkach zwykłych i ekstremalnych, obejmujących sferę utrzymania, zabezpieczenia i eksploatacji rzeczy. W doktrynie przyjmuje się, że do czynności zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. Inne zaś czynności mieszczą się w kategorii przekraczających zakres zwykłego zarządu (zob. E. Gniewek, w: System Prawa Prywatnego. Prawo rzeczowe, tom 3, pod red. T. Dybowskiego, Warszawa 2003, s. 439-442). Czynności przekraczające zwykły zarząd, to – poza rozporządzaniem nieruchomością wspólną i jej obciążaniem – m.in. modernizacja i większy remont, nadbudowa i przebudowa, podział nieruchomości i łączenie lokali (R. Dziczek Własność lokali. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, Warszawa 2012, s. 25 i n.). Wobec takiego stanu rzeczy, jest oczywiste, że dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane można i należy zakwalifikować jako czynność łączącą się ściśle z zarządzaniem tą nieruchomością. Jest to bardzo istotna uwaga, gdyż łączy bezpośrednio ocenę charakteru oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z charakterem samego zamierzenia budowlanego. Jak wyjaśnił NSA powoływanie się przez spółdzielnię mieszkaniową zarządzającą nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, na uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w praktyce może realizować się przede wszystkim w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym prawo zabudowy obejmuje nie tylko wznoszenie nowej zabudowy, ale także wykonywanie robót budowlanych w istniejącej już zabudowie. Stosownie zaś do art. 32 ust. 4 pkt 2 tego Prawa, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do zgłoszenia należy dołączyć oświadczanie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicję pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawiera art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i wynika z niej, że przez prawo to należy rozumieć tytuł prawny do nieruchomości wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rozumiane jako uprawnienie do wykonywania robót budowlanych wynikające z prawa własności (użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego) może odnosić się do różnego rodzaju robót budowlanych (zamierzeń budowlanych), a więc w każdym przypadku, gdy inwestor zamierza podjąć określone roboty budowlane, konieczne jest dokonanie oceny, czy z uwagi na rodzaj zamierzenia budowlanego, inwestor dysponuje takim prawem do nieruchomości, które pozwala na wykonanie tego zamierzenia. Oznacza to, że w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa jest współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości (budynku, w którym wyodrębniono lokale będące własnością innych osób) i gdy spółdzielnia wykonuje zarząd taką nieruchomością na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zakres prawa spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zależy od tego, czy określone zamierzenie budowlane wynika z obowiązków i uprawnień spółdzielni sprawującej zarząd nieruchomościami wspólnymi. Skoro na spółdzielni mieszkaniowej spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania oraz remontu budynku (art. 4 ust. 4 i art. 61 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych), to spółdzielnia w ramach sprawowanego zarządu ma prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w tym zakresie. Na podstawie przedstawionej uchwały należy zatem wskazać, że to rodzaj robót budowlanych będzie decydował o treści i zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W takim zaś przypadku mamy do czynienia z pewnym elementem oceny, który może okazać się sporny. Wyjaśnienie go możliwe jest w przypadku prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast postępowanie w związku ze zgłoszeniem robót budowlanych uniemożliwia przeprowadzenie dowodu w tym przedmiocie. Pozostaje zatem pytanie jak należy podjeść do robót lub przedsięwzięć objętych zgłoszeniem z punktu widzenia kwalifikowania ich do kategorii zwykłych czynności, czy czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zgłoszenie nie wszczyna postępowania, które pozwalałoby na dowodzenie istotnych okoliczności faktycznych lub prawnych m.in., czy mamy do czynienia z robotami o charakterze zwykłego zarządu czy przekraczającymi zwykły zarząd. Przepisy prawa budowlanego liberalizują bowiem wymagania formalnoprawne dla drobnych robót i zamierzeń inwestycyjnych, które z reguły w sposób nietrwały ingerują w wykonywanie prawa własności, zwalniając inwestora z uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro w związku ze zgłoszeniem takich robót nie prowadzi się postępowania administracyjnego a w konsekwencji nie występuje możliwość ani potrzeba wobec takiej regulacji dowodzenia różnych okoliczności i dotyczą one zamierzeń nie ingerujących znacząco w wykonywanie prawa własności, można wobec tego przyjąć, że stanowi to wyraźną wskazówkę w podejściu do oceny charakteru czynności podjętej w ramach zgłoszenia, prowadząc do wniosku, że takie roboty nie wiążą się z robotami przekraczającymi zakres zwykłych czynności. Charakter zatem tych robót i zamierzeń, w ocenie Sądu w oczywisty sposób pozwala na sformułowanie wniosku, że mają one charakter robót objętych kategorią zwykłych czynności. Organ, uznał że jakiekolwiek roboty lub zamierzenia inwestycyjne dokonywane przez spółdzielnię, o ile nie wiążą się ze zwykłą eksploatacją i zarządzeniem nieruchomością wspólną przekraczają zakres zwykłego zarządu, tj. że każda czynność nie związana ze zwykłą eksploatacją i zarządzaniem nieruchomością wspólną stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Takie rozumowanie jest nieuprawnione również na gruncie powołanej uchwały NSA. W katalogu robót budowlanych objętych zgłoszeniem jak i pozwoleniem na budowę mieszczą się roboty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych oraz takie, które nie posiadają takiego charakteru. Nie każda robota związana z eksploatacją lub utrzymaniem nieruchomości jest czynnością zwykłego zarządu. W ramach zwykłych czynności mieszczą się takie, które wiążą się z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości oraz takie, które takiego charakteru nie mają. Są to np. czynności, które nie ingerują trwale w prawo wykonywania własności. Może to dotyczyć także drobnych robót budowlanych, które nie wywołują istotnych zmian w stanie nieruchomości. W takim przypadku, stanowią czynności zwykłego zarządu. Należy zatem ocenić przez pryzmat charakteru robót, czy przekraczają one zakres zwykłego zarządu czy też nie. Nieprawdziwe jest zatem stwierdzenie, że każda czynność, która nie jest związana z utrzymaniem i eksploatacją nieruchomości wspólnej przekracza zakres zwykłego zarządu. W rozpoznawanej sprawie organ natomiast nie wyjaśnił jakie są przeszkody do uznania, że budowa ogrodzenia nie służy zabezpieczeniu i prawidłowemu utrzymaniu nieruchomości ani, że taki zakres robót nie spełnia kryterium zwykłych czynności. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi, w szczególności organ ustali, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, mając na uwadze rodzaj toczącego się postępowania, charakter zamierzenia inwestycyjnego i jego znaczenie dla dbałości o stan nieruchomości zarządzanych przez wnioskodawcę. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organ dokonał niewłaściwej oceny faktycznej i prawnej zgłoszonego wniosku i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa orzekł jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa orzekł, jak w pkt II. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa.