II SA/Bd 256/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Starosta na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) w zw. z art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej powoływana jako u.g.n.) ustalił odszkodowanie od Burmistrza Miasta na rzecz A. W. w kwocie 13.302 zł z tytułu pozbawienia prawa własności działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0303 ha, położonych w obrębie VII miasta G.-D., przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. W uzasadnieniu organ wskazał, że Burmistrz Miasta po rozpatrzeniu wniosku A. W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], zatwierdził podział nieruchomości - działki nr [...] położonej w G.-D. w obrębie geodezyjnym VII, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. W wyniku tego podziału wydzielone zostały między innymi działki nr [...] o powierzchni 0,0062 ha i nr [...] o powierzchni 0,0241 ha, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta przeznaczone są pod drogę publiczną i z mocy prawa przeszły na własność Gminy Miasto. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta (obejmującego obszar lewobrzeżnej części miasta) z wyłączeniem działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie IV przy ul. P. w G.-D. (Dz. U. Woj. z 2006 r. Nr [...], poz. [...]) działka nr [...] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym MNU - teren zabudowy jednorodzinnej z usługami oraz KD i KZ - teren dróg publicznych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczne albo orzeczenie o podziale prawomocne. W myśl ust. 3 w/w art. 98, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, natomiast, jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela ustala się odszkodowanie według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. W tego rodzaju postępowaniu, po stwierdzeniu, że zachodzą przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej, podstawowym dowodem jest dowód z opinii biegłego, tj. operat szacunkowy określający wartość danej nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W art. 154 u.g.n. zapisano, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomościami dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W myśl art. 130 u.g.n., w przypadku, gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy M. Ż. po dokonaniu korekty operatu szacunkowego z dnia [...].08.2016 r. i sporządzeniu stosownego aneksu do operatu określił stan nieruchomości na dzień [...].07.2013 r., tj. na dzień wydania decyzji o podziale. Działki nr [...] o powierzchni 0,0062 ha i nr [...] o powierzchni 0,0241 ha to działki o kształtach wąskich prostokątnych, położone w skrajnej części G.-D., w sąsiedztwie posesji z zabudową mieszkalną, gruntów niezabudowanych i dróg. Aktualnie nieogrodzone, niezabudowane, porośnięte roślinnością naturalna niską. Należy domniemać, że stan nieruchomości w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, tzn. [...].07.2013 r. oraz w dacie, na którą dokonano wyceny, był taki sam. W wycenie działki nr [...] pominięto fakt istnienia na niej elementów instalacji miejskich (bez przyłączy) niestanowiących własności właściciela gruntu - zasuwy wodociągowej oraz studzienki kanalizacyjnej. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Proces wyceny powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Wartością rynkową nieruchomości jest najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń, że strony były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Rzeczoznawca majątkowy sporządził korektę operatu szacunkowego oraz aneks do operatu. Aneks sporządzony przez rzeczoznawcę jest uzupełnieniem operatu o określenie wartości nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz jej wartości rynkowej na dzień oględzin nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny wykonał badanie lokalnego rynku obejmującego miasto G.-D. w zakresie transakcji nabycia gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Uzyskano 10 transakcji nabycia prawa własności z mocy prawa przez Gminę Miasto. Wszystkie transakcje dotyczące przyjęcia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne były poprzedzone negocjacjami stron. W związku z powyższym przyjęto, że są to transakcje rynkowe. Następnie rzeczoznawca uzupełnił bazę transakcji o dane aktualne, tzn. z lat 2016 i 2015. Rzeczoznawca stwierdził, że w okresie lat 2013-2016, z którego przyjęto nieruchomości do bezpośredniego porównawczego określenia wartości nieruchomości wycenianych, rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne był mało aktywny. Nabywcą gruntów pod drogi publiczne była wyłącznie Gmina Miasto. Odnotowane transakcje zostały przedstawione w postaci tabelarycznej z określeniem trendu czasowego. Do porównania rzeczoznawca majątkowy wybrał 3 podobne nieruchomości, których transakcje nabycia miały miejsce w najmniejszym odstępie czasu od daty, na którą wycenia się wartość rynkową nieruchomości. Do obliczeń przyjęto ceny skorygowane na datę wyceny. Nieruchomości wzięte do porównań są opisane w sposób szczegółowy, precyzyjny, pozwalający na ich zweryfikowanie. Szacunkową wartość rynkową nieruchomości rzeczoznawca określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, biorąc do analizy ceny jednostkowe transakcyjne skorygowane na datę wyceny. W dniu [...].03.2017 r. do Starosty wpłynęło pismo A. i W. W. z prośbą o uwzględnienie pisma z [...].03.2017 r., którym to pismem zwracają się oni z prośbą do Burmistrza Miasta o przeprowadzenie kolejnych negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania za utracone nieruchomości. W przedmiotowej sprawie Burmistrz nie dostrzegł możliwości "cofnięcia" sprawy do etapu rokowań, które odbyły się w dniu [...].03.2014 r. Organ wskazał, że nie może zobowiązać na prośbę wnioskodawcy Burmistrza Miasta do przeprowadzenia kolejnych rokowań. Brak jest podstaw prawnych do przeprowadzania kolejnych negocjacji w przypadku, gdy toczy się postępowanie administracyjne z wniosku byłego właściciela nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. W. zarzucając zaskarżonej decyzji m.in., że ustalone przez Starostę odszkodowanie nie jest ekwiwalentne do wartości utraconej nieruchomości. W ocenie odwołującej się na terenie miasta G.-D. miały miejsce dwie transakcje nieruchomości przejętych pod drogi, które nie zostały uwzględnione przez rzeczoznawcę, a których wartość była znacznie wyższa od tych wykorzystanych w wycenie (172,48 zł/m2 i 298,30 zł/m2). Błędem również, w ocenie odwołującej się, pozostaje nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę wpływu istnienia instalacji wodnej i kanalizacyjnej na wartość działki. Ponadto zastrzeżenia co do prawidłowości, bezstronności i rzetelności, w tym kwestii przeprowadzenia negocjacji, budzi zachowanie zarówno Burmistrza Miasta jak i Starosty. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9a, art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił na rzecz A. W. odszkodowanie w wysokości 13.592 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Starosta przy wydawaniu decyzji oparł się na nieprawidłowych dokumentach, tj. na aneksie do operatu, który to aneks nie jest opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 130 ust. 2 u.g.n. i § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109) i nie może zastąpić operatu, a więc nie jest możliwe orzekanie o wysokości odszkodowania na podstawie aneksu do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 13.07.2007 r., sygn. I SA/Wa 550/07). Wojewoda zobowiązał więc Starostę do przedłożenia aktualnego operatu szacunkowego określającego wartość położonej w G.-D. nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Starosta dostarczył operat szacunkowy z [...] października 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. Ż. Organ odwoławczy odwołała się do art. 154 u.g.n., w którym zapisano, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Okoliczność, że ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza jeszcze, że może on działać w sposób dowolny. Z powyższego wynika, że ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, gdyż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Jednak należy mieć na względzie fakt, że opinia ta ma charakter dokumentu w sprawie i jak każdy materiał dowodowy podlega ocenie i rozpatrzeniu na podstawie art. 77 K.p.a. Organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania niezbędnego dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W wyroku NSA z 4.10.2006 r., sygn. I OSK 417/06, stwierdzono, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. W zaskarżonej decyzji Starosta nieprawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie z [...] sierpnia 2016 r. i sporządzonym do niego aneksie wraz z korektą. Nie dość, że aneks nie jest opinią o wartości, to nie uwzględniał wskazań Wojewody w zakresie daty, na którą należało określić wartość nieruchomości. W sytuacji gdy usunięcie tych nieprawidłowości było możliwe do zrealizowania na etapie postępowania odwoławczego, biorąc pod uwagę zasady ekonomiki postępowania i czasookres w jakim toczy się niniejsze postępowanie, Wojewoda zobowiązał Starostę do przedłożenia prawidłowej opinii. Rzeczoznawca w opracowaniu z [...] października 2017 r. uwzględnił w bazie nieruchomości porównawczych te same działki, co w aneksie z [...] lutego 2017 r. Zbieżność tych dokumentów pozwoliła Wojewodzie na orzeczenie w przedmiotowej sprawie co do istoty, bez przekazywania jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do złożonego w toku postępowania wniosku pełnomocnika A. W. organ odwoławczy wskazał, że nie widzi podstaw do wyłączania rzeczoznawcy i powoływania nowego biegłego. Operat szacunkowy z [...] października 2017 r. jest zgodny z przepisami wykonawczymi, o jakich mowa w art. 159 u.g.n., a w szczególności z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie). Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość rynkową w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy, ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale. W dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2013 r. o podziale nieruchomości, działki nr [...] i [...] zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod drogi publiczne. Dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości biegły prawidłowo zastosował, stosownie do treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia, tryb określony w § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio." Rzeczoznawca rzetelnie i z należytą starannością dokonał analizy rynku nieruchomości, określił wpływ daty transakcji na cenę, a wnioski należycie uargumentowane znalazły odzwierciedlenie w procesie wyceny. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut strony o niewykorzystaniu w procesie wyceny dwóch transakcji na znacznie wyższe kwoty. Należy zwrócić uwagę, że kwestia doboru nieruchomości porównawczych odnosi się do wiadomości specjalnych będących domeną uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego i nie jest rolą organu jej kwestionowanie. Brak wykorzystania tych danych wydaje się być jednak uzasadniony choćby z uwagi na fakt, że ceny transakcyjne w tych dwóch powołanych przez odwołującą przypadkach kilkukrotnie przewyższają wartości z bazy kilkunastu nieruchomości podobnych i jako skrajnie różne podlegałyby odrzuceniu. Obowiązkiem rzeczoznawcy nie było także, wbrew stanowisku odwołującej, zawiadamianie o wizji na nieruchomości gminnej, która to czynność nie naruszała praw strony postępowania. Wojewoda nie podzielił również argumentu odwołującej o wpływie na cenę nieruchomości drogowej istnienia infrastruktury wodnej i kanalizacyjnej, które, jak sama zauważa, nie stanowią jej własności. Słusznie wyjaśnił rzeczoznawca, że przy drogowym przeznaczeniu działki nie mają one wpływu na cenę. Co istotne, w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 23.06.2016 r., sygn. II OSK 2600/14). Sytuacja, że organ i sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu szacunkowego powoduje, iż w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 28.03.2017 r., sygn. II SA/Bk 58/17, wyrok NSA z 1.02.2017 r., sygn I OSK 721/15), a takiej konieczności, w świetle przedłożonych dowodów, Wojewoda nie widział. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia negocjacji należy podkreślić, że odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (art. 98 u.g.n.) ustala się w drodze decyzji na wniosek właściciela, w sytuacji gdy nie dojdzie do uzgodnienia jego wysokości. Przedmiotowe postępowanie w takiej właśnie sytuacji zostało wszczęte. Organ administracji nie może zmusić stron do zawarcia ugody. W związku z kolejnym wnioskami odwołującej o przeprowadzenie negocjacji Burmistrz jasno wyjaśnił w pismach z [...] i [...] lutego 2017 r., że "nie dostrzega możliwości rozwiązania kwestii odszkodowania w drodze ugody". Negocjacje mogą zostać zakończone w dowolnym czasie. Strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej. W przedmiotowej sprawie do takiego uzgodnienia nie doszło i stąd niniejsze postępowanie i konieczność ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Skargę na powyższą decyzje złożyła A. W. zarzucając jej: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak uwzględnienia wszystkich okoliczności i dowodów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nieustalenie braku obrotu wolnorynkowego gruntami pod drogi publiczne w gminie Miasto, poprzez brak wyczerpującego zebrania i prawidłowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozpatrzenia sprawy i w wyniku tego przyjęcie jako podstawy zaskarżonej decyzji operatu szacunkowego rzeczoznawcy z [...].10.2017 r., sporządzonego z naruszeniem wskazanych poniżej przepisów prawa materialnego; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 153 ust. u.g.n. poprzez brak prawidłowego rozpatrzenia i dokonania prawidłowej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z 18.10.2017 r. w świetle jego sprzeczności z art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez brak uwzględnienia, że zastosowane w w/w operacie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, w wypadku gdy rzeczoznawca sam przyznaje w operacie, iż w gminie Miasto nie stwierdzono obrotu gruntami pod drogi publiczne w sprzedaży wolnorynkowej, a przyjęte do porównania transakcje wynikały z nabycia działek przez gminę z mocy prawa (wywłaszczenia) i negocjacji gminy z wywłaszczonym a więc transakcji, które w ogóle nie uczestniczyły w obrocie rynkowym; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy ocenie prawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...].10.2017 r., na podstawie którego zapadła zaskarżona decyzja, w szczególności nieuwzględnienie treści przeprowadzonego wcześniej operatu szacunkowego z dnia [...].06.2015 r. rzeczoznawcy majątkowego E. B., z którego wynika, że na przedmiotowym rynku nieruchomości gminy Miasta brak było miarodajnych transakcji rynkowych przeznaczonych pod drogi (była tylko jedna) i należało określić zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia wartość rynkową przedmiotowych działek, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci § 36 ust. 4 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że określenie wartości rynkowej przedmiotowych działek było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w wypadku gdy zgodnie z prawem źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, a na takich transakcjach - nieopartych na sprzedaży wolnorynkowej, lecz na negocjacjach gminy tylko i wyłącznie z osobą wywłaszczaną oparty jest operat szacunkowy stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji, co jasno wynika z jego treści; naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia poprzez brak uwzględnienia, że przy stosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami zastosowanej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę wyceny, na którym oparta jest zaskarżona decyzja, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a przy zastosowanej metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego - w wypadku gdy, jak wynika z operatu, żadna nieruchomość przyjęta do porównania nie była przedmiotem obrotu rynkowego; naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania z tytułu przejścia przedmiotowych działek na własność gminy, pomimo że Wojewoda nie dysponował prawidłowym, sporządzonym zgodnie z prawem operatem szacunkowym z wyceny wartości rynkowej w/w działek. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że stwierdzenie, iż organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Jest to dowód z opinii biegłego, który podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie - w aspekcie wymogów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Organ administracji w ogóle nie odniósł się do treści innej opinii z dnia [...].06.2015 r. rzeczoznawcy majątkowego E. B. przeprowadzonej w sprawie, z której wynika, że na przedmiotowym rynku nieruchomości brak było miarodajnych transakcji rynkowych przeznaczonych pod drogi (była tylko jedna). Rzeczoznawca majątkowy E. B. ustalając wysokość przedmiotowego odszkodowania dokonała działając na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia przeglądu tych samych transakcji nieruchomości drogowych, tj. z terenu gminy miasta G.-D. według ich stanu ten sam okres co rzeczoznawca M. Ż., a więc na lipiec 2013 r. i ustaliła, że transakcji rynkowych przeznaczonych pod drogi poza jedną nie było, tymczasem rzeczoznawca M. Ż. ustalił ich dwanaście. Organ administracji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii i nie wyjaśnił wątpliwości z niej wynikających. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie była zasadna, ponieważ dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia, wymienionych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej przywoływana jako P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty i ustalająca wysokość odszkodowania za działki gruntu (nieruchomość), które na wniosek skarżącej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] lipca 2013 r., o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zostały wydzielone pod drogi publiczne i stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasta, w myśl art. 98 u.g.n. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za takie działki gruntu dotychczasowemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości - art. 134 ust. 1 u.g.n. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami - art. 134 ust. 2 u.g.n. Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej - art. 151 ust. 1 u.g.n. (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji przez organ II instancji, vide art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 1509). Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślenia wymaga to, że z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz. U. Nr 165, poz. 985). W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Sąd podziela pogląd wyrażony przez organ II instancji oraz w przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych, iż ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę na to, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (por. wyrok NSA z 22.05.2015 r., sygn. I OSK 701/11). "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z 10.07.2015 r., sygn. I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z 5.02.2015 r., sygn. I OSK 1224/13). "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest zatem kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z 17.10.2014 r., sygn. I OSK 446/13; wyrok NSA z 16.10.2014 r., sygn. I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. W przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stanowił operat szacunkowy przygotowany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Ponieważ, jak już wyżej wskazano, operat szacunkowy jest jednym z podstawowych dowodów w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną, rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Przy czym złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W ocenie Sądu operat przedłożony w niniejszej sprawie wymogi te spełnia. Autor operatu prawidłowo ocenił stan i wartość nieruchomości oraz prawidłowo przyjął dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości transakcje nieruchomościami drogowymi. W ślad za organem odwoławczym podkreślić należy, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nakazuje, by przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjąć przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, z zastrzeżeniem jednak sytuacji gdy wartość tę da się określić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z powyższego wynika, że w pierwszej kolejności rzeczoznawca winien szacować wartość wywłaszczonej nieruchomości przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej na podstawie dostępnej wiedzy o transakcjach nieruchomości drogowych. Tylko brak danych dotyczących tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Dla przedmiotowej nieruchomości, co było bezsporne w sprawie, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym przedmiotowe działki były przeznaczone pod drogę publiczną. Prawidłowo zatem autor operatu powołał się na transakcje nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej i tym samym usprawiedliwione było nieuwzględnienie przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości wedle przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych. Nie ulega wątpliwości, że według przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyceny nieruchomości dokonuje się zgodnie ze sposobem jej użytkowania wynikającym z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że biegły prawidłowo wycenił działki jako nieruchomość drogową. Odnosząc się do zarzutu skargi, że inny rzeczoznawca nie znalazł transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych na realizację inwestycji drogowej, stwierdzić trzeba, że musiały one jednak istnieć, skoro wydając aktualny operat rzeczoznawca M. Ż. jednak takie transakcje odnalazł. W ramach dalszych rozważać wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, natomiast przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy dokonaniu szacowania rzeczoznawca poddał analizie lokalny rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, za który uznał obszar miasta, za okres analizy przyjmując okres od 2013 do 2016 r. Ustalił, że ceny transakcyjne w analizowanym okresie były stabilne i trend czasowy nie miał na nie wpływu. Do analizy przyjął trzy nieruchomości o przeznaczeniu pod drogę. Wartość nieruchomości została określona poprzez korygowanie cen transakcyjnych każdej nieruchomości przyjętej do porównania, ze względu na różnice ocen między nieruchomością wycenianą a nieruchomościami podobnymi, przy użyciu określonych poprawek. W ten sposób wyliczono wartość jednostkową wycenianej nieruchomości: 1 m2 gruntu o przeznaczeniu pod drogę - cena 46,13 zł, co z kolei po odpowiednim przemnożeniu przez powierzchnię działki dało, po zaokrągleniu, kwotę 13.592 zł, która została przyznana skarżącej w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, prawidłowo przygotowany operat szacunkowy pozwalał organowi na wydanie decyzji. Organ odwoławczy orzekając w sprawie dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego, wskazując, że zawiera on wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny nieruchomości przejętej pod drogę. Wojewoda prawidłowo przy tym zastosował możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przewidzianą w art. 136 § 1 K.p.a. zlecając sporządzenie operatu szacunkowego z uwzględnieniem zastrzeżeń zawartych w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...].09.2017 r. Skutkiem tego było prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. dającego możliwość wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że sprowadzają się one w głównej mierze do kwestionowania wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego i dotyczą wiedzy merytorycznej tego rzeczoznawcy. Skarżąca w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłego. Nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Jeśli skarżąca uważała w trakcie postępowania przed organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że wycena biegłego budzi wątpliwości, to nic nie stało na przeszkodzie w przedstawieniu własnej opinii sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę w zakresie wyceny nieruchomości sporządzoną w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zawierającą postulowane przez skarżącą stanowisko. Wówczas organ administracji mógłby odnieść się do tego rodzaju dokumentu i ewentualnie zażądać od biegłego uzupełnienia opinii lub dopuścić dowód z kolejnej opinii. Odnosząc się do zarzutu skargi związanego z przyjęciem przez rzeczoznawcę konkretnych transakcji za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne wskazać trzeba, że Sąd podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, iż w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 3.02.2011 r., sygn. I OSK 497/10, NSA z 9.04.2015 r., sygn. I OSK 1831/13, WSA w Rzeszowie z 21.08.2014 r., II SA/Rz 610/14, WSA w Białymstoku z 6.12.2012 r., II SA/Bk 749/12, WSA w Bydgoszczy z 27.03.2013 r., II SA/Bd 1181/12). Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Co do zasady bowiem nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany jest przyszły zarządca drogi. Odmienna interpretacja godziłaby w racjonalność prawodawcy. Godzi się bowiem zauważyć, że większość nieruchomości drogowych obecnie staje się własnością przyszłego zarządcy drogi za odszkodowaniem, gdyż przeważająca liczba dróg w kraju ma charakter dróg publicznych. Wbrew stanowisku skarżącej, gdyby przyjąć zatem, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych nie obejmują wartości odszkodowań, wówczas w istocie § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia byłby przepisem martwym. Zatem związane z tym zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Mając na uwadze powyższe skarga, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.