II SA/Bd 296/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: Przemysław Rauchut po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Grudziądz na uchwałę Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 25 listopada 2009 r. Nr XLVII/102/2009 w przedmiocie uchylenia uchwały w sprawie zawarcia porozumienia oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wystąpił do Rady Miejskiej [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały Nr XLVII/102/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 listopada 2009 r. Zdaniem Wójta uchwała ta bezpodstawnie uchyliła uchwałę Nr IX/72/99 Rady Miejskiej w [...] z dnia 19 maja 1999 r. w sprawie zawarcia porozumienia między Gminą - Miasto [...] a Gminą, wbrew celowi i intencji tej uchwały. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę Nr XLVII/102/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Wójt Gminy [...] zarzucił jej wydanie z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 12, art. 10 oraz art. 74 ustawy o samorządzie gminnym i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Uzasadniając swoje stanowisko Wójt Gminy [...] wskazał, że 26 kwietnia 1999 r. zostało wypracowane porozumienie pomiędzy Gminą Miasto[...], a Gminą [...], którego zasadniczym przedmiotem regulacji było ustalenie realizacji zobowiązań Miasta [...] względem Gminy [...] i jej mieszkańców w związku z lokalizacją i funkcjonowaniem wysypiska odpadów w [...] oraz budową oczyszczalni ścieków w [...], które były inwestycjami Miasta[...], w następstwie czego Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę Nr 1X/72/99 z dnia 19 maja 1999 r. w sprawie zawarcia porozumienia między gminami. Skutkiem zawarcia w/w porozumienia i podjętych uchwał było, na co wskazał Wójt - zrealizowanie na terenie Gminy [...] trwałych inwestycji Miasta[...], które stworzyły stan dolegliwości, uciążliwości dla Gminy [...] i wpisały się na trwale w środowisko, w którym mieszkańcom pozostaje żyć. W zamian za powyższe niedogodności, w ocenie skarżącego, Miasto [...] podjęło zobowiązanie względem Gminy [...] i jej mieszkańców, które są przypisane na stałe, bowiem poczynione inwestycje nie znikną i nie przestanie być robiony z nich użytek ze strony Miasta [...]. Szczególnie wrażliwym i ważnym dla Gminy [...] i jej mieszkańców jest zobowiązanie miasta zawarte w § 2 ust. 2 pkt g, h, zgodnie z którymi "mając na względzie konieczność przewozu osadów i skratek z oczyszczalni na składowiska odpadów w[...], Miasto [...] przebuduje drogę do łączącej teren oczyszczalni z wysypiskiem śmieci w [...]" oraz "rejon oczyszczalni i wysypiska przejąć jako strefę usług miejskich w odpłatności za przejazdy autobusami MZK". Zdaniem strony skarżącej Rada Miejska [...] podejmując w dniu 25 listopada 2009 r. uchwałę Nr XLVII/102/09 w sprawie wyrażenia zgody do wypowiedzenia porozumienia pomiędzy gminą – miasto[...], a gminą [...] w § 1 uchyliła uchwałę Nr IX/72/99 Rady Miejskiej [...] z dnia 19 maja 1999 r. w sprawie zawarcia porozumienia między gminą - miasto [...] a gminą[...] , czego konsekwencją było wypowiedzenie z dniem 30 listopada 2009 r. przez Prezydenta przedmiotowego porozumienia. W ocenie Wójta Gminy [...] zaskarżona uchwała narusza prawo regulujące materię zawierania porozumień między gminami tj. art. 10, 18 ust. 2 pkt 12, art. 74 ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto uchwała ta narusza interes prawny Gminy[...], bowiem Miasto [...] wyzbywa się przez nią swych obowiązków przy wcześniejszej konsumpcji praw, co stanowi sens uzasadnienia złożonej skargi. Podniesiono, że zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na sferę prawno - materialną skarżącego, pozbawia go konkretnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wskazanych w przedmiotowym porozumieniu). W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] podniósł, że przedmiotem porozumienia z dnia 19 maja 1999 r. było m.in. zobowiązanie Miasta do zorganizowania transportu lokalnego dla mieszkańców obszaru położonego wokół wysypiska śmieci i oczyszczalni ścieków, a oświadczenie o wypowiedzeniu porozumienia poprzedziły rokowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty za usługi transportu lokalnego. W ocenie Prezydenta [...] przedmiotem niniejszego porozumienia było zlecenie realizacji zadań transportu (usługi) na rzecz mieszkańców Gminy [...] w zamian za wynagrodzenie. Ponadto Miasto [...] zobowiązało się do świadczenia "na rzecz osoby trzeciej" w przypadku kierowania roszczeń do Gminy o odszkodowania, opracowania dokumentacji inwestycji kanalizacyjnych oraz udziału w modernizacji drogi, a zobowiązania takie mają cywilistyczny charakter, wobec czego przedmiotowe porozumienie nie przenosi na Miasto żadnych kompetencji, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Podniesiono, że zaskarżona uchwała na wyłącznie charakter wewnętrzny i nie rodzi żadnych bezpośrednich skutków dla skarżącego, dlatego właściwym i skutecznym dokumentem w tej sprawie było oświadczenie o wypowiedzeniu porozumienia. Zdaniem Prezydenta realizacja takiego porozumienia (umowy) oraz ocena możliwości jej trwania podlega reżimowi przepisów prawa cywilnego w związku z czym zasadny jest zarzut braku właściwości sądów administracyjnych w tej sprawie. Ponadto wskazano, że zaskarżona uchwała ma wyłącznie charakter wewnętrzny i nie rodzi żadnych bezpośrednich skutków dla skarżącego, dlatego też strona skarżąca nie legitymuje się wymaganym interesem prawnym do skutecznego zaskarżenia niniejszej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu wobec braku legitymacji procesowej strony skarżącej. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wobec powyższego jedną z podstawowych czynności przy badaniu tego typu skarg jest weryfikacja legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w niniejszym postępowaniu kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. W tym miejscu szczególnego znaczenia nabiera prawidłowe określenie rzeczywistego przedmiotu uchwały stanowiącej przedmiot zaskarżenia, bowiem od niego zależy potencjalna możliwość naruszenia czyjegoś interesu prawnego lub uprawnienia. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem zaskarżenia uczyniono uchwałę Nr XLVII/102/09 Rady Miejskiej w [...] z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody do wypowiedzenia porozumienia pomiędzy Gminą – Miasto[...], a Gminą [...] i co istotne, w § 1 tejże uchwały zawarto zapis, iż "uchyla się uchwałę Nr IX/72/99 Rady Miejskiej [...] z dnia 19 maja 1999 r. w sprawie zawarcia porozumienia między gminą – miasto[...], a gminą [...]", która w swej treści stanowiła jedynie upoważnienie Zarządu Miasta do zawarcia porozumienia pomiędzy Gminą Miasto -[...], a Gminą [...] dotyczące realizacji oczyszczalni ścieków. Innymi słowy, uchwałą Nr XLVII/102/09 z dnia 25 listopada 2009 r. Rada Miejska w [...] uchyliła obowiązującą wcześniej uchwałę upoważniającą wykonawczy wówczas organ gminy do dokonania określonej czynności prawnej, polegającej na zawarciu w imieniu Gminy Miasto [...] porozumienia międzygminnego. Z prawnego punktu widzenia, dokonano w ten sposób uchylenia szczególnej formy pełnomocnictwa, którego Rada Miejska w [...] udzieliła 19 maja 1999 r. Zarządowi Miasta jako organowi wykonawczemu. Z powyższego wynika niezbicie, ze zaskarżona uchwała ma wyłącznie charakter wewnętrzny, stanowiąc o przekazaniu określonych uprawnień pomiędzy podmiotami w niej wskazanymi i nie rodzi żadnych bezpośrednich skutków dla innych podmiotów (podmiotów zewnętrznych), w szczególności skutków mogących stanowić potencjalne źródło zaistnienia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi bowiem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Jak podkreśla NSA, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem w wyniku realizacji postanowień danego aktu. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc istnieć w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków" (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Zaskarżoną uchwała doszło do uchylenia uchwały upoważniającej do zawarcia porozumienia, a nie wypowiedzenia porozumienia, czy wyrażenia zgody do wypowiedzenia porozumienia, choć tytuł tej uchwały tak został sformułowany. Należy jednak zauważyć, że tytuł tej uchwały pozostaje tu w sprzeczności z jej treścią. A treść nie budzi wątpliwości, że ogranicza się do uchylenia uchwały upoważniającej tylko do zawarcia porozumienia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt: SK 76/06 (Dz. U. z 2008r. nr 170, poz. 1053) uznał za prawidłową przyjętą powszechnie przez sądy interpretację, w myśl której prawo do zaskarżenia uchwał do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, co gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA). Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA dotyczącym wykładni art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., II GSK 255/07, LEX nr 374829). Treść podjętej uchwały nie daje podstaw do przyjęcia, że doszło do oddziaływania jej zapisów na czyjś interes prawny lub uprawnienie. Regulowana uchwałą materia, w żaden sposób nie odnosi się do merytorycznych postanowień zawartego w jej konsekwencji porozumienia międzygminnego, dlatego też nie mogą odnieść zamierzonego skutku podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty. Pogląd strony skarżącej o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały podlegałby bowiem weryfikacji dopiero na etapie stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę. Na etapie badania legitymacji konieczne jest wykazanie, w jaki sposób uchwała - niezależnie od oceny jej legalności - narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Chodzi zatem o wykazanie, iż treść uchwały narusza interesy prawne lub uprawnienia skarżącego, po to, aby w dalszej kolejności - po stwierdzeniu legitymacji - sąd mógł dokonać oceny treści uchwały i sposobu jej podjęcia z punktu widzenia zgodności z prawem. Twierdzenie strony skarżącej o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie może stanowić argumentu przemawiającego za istnieniem legitymacji skargowej. Nawet możliwa sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, publ.: Wspólnota z 2009 r., nr 11, s. 44). Jednocześnie podkreślić należy, iż nie znajduje uzasadnienia podniesiony w odpowiedzi na skargę przez Prezydenta [...] zarzut braku właściwości sądów administracyjnych w tej sprawie, wynikający rzekomo z wyłącznie cywilnego charakteru zaskarżonej uchwały. Dotyczy ona bowiem upoważnienia do zawarcia porozumienia, które dotyczy zarówno zagadnień publicznoprawnych jak i cywilnych, bez możliwości jednoznacznego zakwalifikowania jej przedmiotu do wyłącznie jednego z przywołanych bloków prawa. Reasumując stwierdzić należy, że skoro strona skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia jej interesu prawnego - nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak ponosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). W sytuacji, gdy strona skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie