II SA/Bd 299/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi Związku na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz Związku kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 299/23 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2022 r., Związek (dalej: skarżący), działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – dalej "u.s.g.") zwrócił się do Rady Gminy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika T. O. będącego jednocześnie Przewodniczącym Rady Gminy. Skarżący wskazał, że T. O. (dalej: uczestnik, radny) zatrudniony jest w Związku na stanowisku starszego instruktora, na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, zaś podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. W załączonym do wniosku projekcie wypowiedzenia umowy o pracę skarżący wskazał, że przyczyną rozwiązania stosunku pracy jest sfałszowanie faktury VAT nr [...] wystawionej dnia [...] marca 2022 r. i umyślne przekazanie jej do księgowości celem rozliczenia i opłacenie jej ze środków finansowych Zarządu Okręgowego Związku w B. oraz przywłaszczenie zakupionych na podstawie przedmiotowej faktury dwóch figur ogrodowych. Uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rada Gminy nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z T. O.. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że ze złożonych przez uczestnika postępowania wyjaśnień wynika, że omyłkowo opisał jako zgodny ze stanem faktycznym zakup stołu, którego nazwa widniała na fakturze, podczas gdy dotyczyła innego zakupu, zaś wspomniane mienie, które miał przywłaszczyć znajduje się w zakładzie pracy. Ponadto uczestnik wskazał, że pracodawca nie aprobuje jego działalności związkowej i społecznej, a także że doświadcza nieprzyjemności ze strony przełożonego po wystąpieniu do pracodawcy o podwyżki dla pracowników. Uczestnik wyjaśnił również, że skarżący nie uzyskał zwolnienia z podatku od nieruchomości należnemu gminie P., a zaangażowanie uczestnika jako radnego w pozyskiwanie środków finansowych dla budżetu gminy wiązało się z negatywnym oddźwiękiem w miejscu pracy. W ocenie organu motywem rozwiązania stosunku pracy nie są zatem zdarzenia opisane w projekcie wypowiedzenia umowy o pracę, lecz fakt piastowania funkcji przewodniczącego rady i działalność społeczna. Na powyższą uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił w niej naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu poprzez jego błędną wykładnię, wyrażającą się w uznaniu, że decyzja organu w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została swobodnemu uznaniu rady i ma charakter arbitralny oraz poprzez uznanie, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez uczestnika postępowania mandatu radnego, podczas gdy wyłączną przyczyną zamiaru rozwiązania umowy o pracę jest ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych. Uzasadniając swoją skargę skarżący wskazał, że w orzecznictwie przyjęto wykładnię przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Skarżący podkreślił, że organ odmówił rozwiązania stosunku pracy jedynie w oparciu o złożone przez uczestnika wyjaśnienia. W jego ocenie do organu nie należała rola rozstrzygnięcia sporu co do prawdziwości tych okoliczności i ocena zasadności wypowiedzenia stosunku pracy, ponieważ powstanie sporu dotyczącego zasadności wypowiedzenia umowy o pracę należy do kognicji sądu pracy. Ponadto skarżący wskazał, że uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy, natomiast radny będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Co więcej, zdaniem skarżącego przedstawił on konkretne naruszenia obowiązków pracowniczych przez uczestnika, wobec czego nie można mówić o pozornych motywach rozwiązania stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że kwestia wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego bądź odmowy jej wyrażenia, jeżeli podstawą rozwiązania są okoliczności niezwiązane z wykonywaniem mandatu radnego, została pozostawiona uznaniu radu gminy. Wobec powyższego, w ocenie organu nie był on zobowiązany do przychylenia się do stanowiska skarżącego, gdyż sam fakt niepowiązania uchybienia radnego z wykonywaniem przez niego mandatu radnego nie oznacza od razu, że organ miał obowiązek wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy. Stanowisko w sprawie zajął również uczestnik postępowania w piśmie z dnia 31 marca 2023 r. wnosząc o oddalenie skargi. Uczestnik wskazał, że w całości popiera zaskarżoną uchwałę podkreślając, że jest ona prawidłowa, zgodna z prawem, należycie uzasadniona oraz uwzględnia wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Radny wskazał, że odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest w pełni uznaniowym uprawnieniem rady gminy. W jego ocenie przesłanki jakimi kierował się organ podejmując sporną uchwałę były zgodne z prawem, oparte na ustalonym stanie faktycznym, a za takim rozstrzygnięciem przemawiały względy słuszności. Uczestnik wyjaśnił, że przyczyną zamiaru rozwiązania z nim stosunku pracy jest jego działalność społeczna związana z pełnieniem mandatu radnego, nie zaś przesłanki wskazane we wniosku. Radny podkreślił, że podejmował działania na rzecz pracowników (wniosek o podwyżki), a także skarżący próbował wymusić na uczestniku czynności mające na celu zwolnienie go z podatku od nieruchomości posiadanej na terenie gminy P.. Ponadto uczestnik wskazał, że nie dokonał jakiegokolwiek przywłaszczenia, a także nie jest autorem ani wystawcą przedmiotowej faktury VAT. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej powoływanej jako p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 2 u.s.g. zgodnie z którym rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym zarówno omawianej regulacji prawnej jak i podobnych regulacji znajdujących się w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie o samorządzie województwa występuje rozbieżność interpretacyjna. W przeszłości prezentowane było stanowisko zgodnie z którym, co do zasady wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady, a jedynie w sytuacji, gdy rada uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 194/06; z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08; z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3133/13). Ten kierunek w orzecznictwie uległ jednak zmianie i można obecnie uznać za dominujący odmienny pogląd prawny, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Pogląd ten sprowadza się do przyjęcia, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. powinien być wykładany w ten sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4443/21; z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1714/18; z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2532/17). Mając na względzie powyżej wskazaną linię orzeczniczą, z którą zgadza się tut. Sąd, należy odrzucić obecnie taką interpretację przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g., która prowadziłaby do wniosku, że w sytuacji opisanej w zdaniu drugim tego przepisu rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach jest to pozostawione jej uznaniu. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych kosztem ich pracodawców, gdyż rada gminy mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy także wtedy, gdy rozwiązanie to nie miałoby żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym drugie zdanie art. 25 ust. 2 u.s.g. należy odczytywać jako wskazanie wyłącznej cechy okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a mianowicie ich związek z wykonywaniem mandatu radnego. Taka wykładnia uwzględnia też to, iż radny, jak każdy inny pracownik będzie mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Tym samym nie ma żadnych powodów, aby rada wkraczała w kompetencje sądu pracy i oceniała zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym, z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu radnego. W tym miejscu należy wskazać, że argumenty pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być badane przez radę pod kątem tego, czy wiążą się one z wykonywaniem mandatu radnego, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy wyrazi zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czy też odmówi takiej zgody, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku związanymi z wykonywaniem mandatu radnego. Rada gminy podejmując uchwałę musi więc mieć na względzie zarówno stanowisko samego radnego, jak i stanowisko wyrażone przez pracodawcę. W niniejszej sprawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie można uznać za wystarczające dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Uzasadnienie to tylko pobieżnie odnosi się zarzutu pracodawcy w stosunku do osoby radnego powołanego we wniosku skarżącego, a dotyczącego sfałszowania faktury VAT nr [...] wystawionej dnia [...] marca 2022 r. oraz przywłaszczenia zakupionych na podstawie przedmiotowej faktury dwóch figur ogrodowych. Zarzuty te mają bardzo poważny charakter i wyczerpują znamiona czynów zabronionych, wobec czego stanowią niewątpliwie przesłanki rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia w trybie art. 52 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 z późn. zm.). Jako przyczynę uzasadniającą odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym wskazano w uzasadnieniu uchwały wyjaśnienia uczestnika, z których wynika, że skarżący nie aprobuje działalności społecznej uczestnika, a nieprzyjemności pomiędzy nimi nasiliły się po wystąpieniu przez radnego o podwyżki dla pracowników skarżącego oraz po próbie wymuszenia na uczestniku czynności mających na celu zwolnienie skarżącego z podatku od nieruchomości. Argumentacja ta nie odnosi się jednak w żaden sposób do merytorycznych zarzutów podniesionych we wniosku przez skarżącego, uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy. Działalność publiczna uczestnika ani w świetle wniosku, ani uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie jawi się jako czynnik wpływający na zamiar skarżącego, by rozwiązać z nim stosunek pracy. Z wniosku wyraźnie wynika, że podstawą ewentualnego rozwiązania stosunku pracy z uczestnikiem są jego poważne uchybienia jako pracownika skarżącego, które nie są w żaden sposób związane ze sprawowaniem mandatu radnego. Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Gminy została podjęta z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g., Sąd stwierdził jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Rada Gminy ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z T. O., jest zobligowana do uwzględnienia wykładni art. 25 ust. 2 u.s.g. dokonanej przez Sąd w niniejszym składzie. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie obejmującej uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w kwocie 300 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).