II SA/Bd 313/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz – Południe na uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2017 r. nr XLI/862/17 oraz z dnia 28 marca 2018 r. nr LVII/1263/18 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych Bydgoszczy 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2017 r. nr XLI/862/17 w części, tj. w zakresie Działu II punktów od 2.1 do 2.4, Działu III oraz Działu IV Załącznika do uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2017 r. nr XLI/862/17, 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 marca 2018 r. nr LVII/1263/18 w części, tj. w zakresie § 1 punktów od 1 do 4 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 marca 2018 r. nr LVII/1263/18. Skargą z dnia [...] kwietnia 2025 r. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy (dalej także jako: "Skarżący", "Prokurator") zaskarżył w części Uchwałę Nr XLI/862/17 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2017 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom z 2017 r. poz. 1678; dalej także jako: "Uchwała Nr XLI/862/17"), tj. w zakresie uregulowanym w załączniku do Uchwały - Wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w Bydgoszczy w Dziale II poz. 2.1-2.4, w Dziale III w całości oraz w Dziale IV w całości, a także zmieniającą ją Uchwałę nr LVII/1263/18 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 28 marca 2018 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLI/862/17 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 marca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom z 2018 r. poz. 2011; dalej także jako: "Uchwała Nr LVII/1263/18") w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych w Bydgoszczy, tj. w zakresie uregulowanym w § 1 Uchwały zmieniającej w punktach od 1 do 4. Wskazanym uchwałom w zaskarżonej części Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679 ze zm.; dalej także jako: "u.g.k."), w zw. z art. 7 ust. 1-4 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r. poz. 712; dalej także jako: "ustawa o cmentarzach", "u.c.ch.z.") przez wprowadzenie opłat: - jednorazowej za pochowanie trumny w katakumbach, jednej urny w grobach ziemnych, grobach murowanych oraz urny w kolumbarium lub grobie przeznaczonym do pochowania urn; - za wydłużenie terminu zachowania grobu w związku z dochowaniem, czyli opłaty stanowiącej iloczyn stawki opłaty w przeliczeniu na 1 rok jak dla grobu ziemnego i różnicy lat pomiędzy rokiem, w którym minie 20 lat od daty dochowania a rokiem, do którego grób był opłacony; - za jednorazowe skorzystanie z sali ceremonialnej i jednorazowy wjazd na teren cmentarza jako niemieszczących się w granicach ustawowego upoważnienia. Mając powyższe na uwadze, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powołanych uchwał w zaskarżonych częściach. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. rada gminy uchwałą może uregulować wysokość opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Realizacja upoważnienia w zakresie określenia cennika opłat obowiązujących na cmentarzach, zdaniem Skarżącego, musi uwzględniać regulacje zawarte w art. 7 ust. 1-4 ustawy o cmentarzach. Zdaniem Skarżącego w przepisie tym zawarto zasady, iż: 1) ustawowo wyznaczone zostały minimalne, dwudziestoletnie okresy obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu, 2) okresy te nie dotyczą wielomiejscowych grobów murowanych oraz chowania urn, których istnienie nie jest związane z jakimkolwiek ograniczeniem czasowym, 3) dla odnowienia okresu obowiązywania zakazu ponownego użycia grobu wystarczy wniesienie zastrzeżenia i uiszczenie opłaty za pochowanie zwłok. Prokurator zauważył, że zaskarżone uchwały Rady Miasta Bydgoszczy, jako akty prawa miejscowego, zawierają elementy niezgodne z zakresem ustawowej delegacji do ich wydania, a tym samym nie realizują one w pełni zakresu legislacji jaki ustawodawca przekazał gminie do uregulowania. Opisane naruszenia mają, zdaniem Prokuratora, charakter istotny, a nawet rażący. W ocenie Skarżącego, brak jest podstawy prawnej do określenia w Dziale III Uchwały Nr XLI/862/17 opłaty za wydłużenie terminu zachowania grobu w związku z dochowaniem – opłaty za pochówek w miejscu uprzednio opłaconym w wysokości stanowiącej iloczyn stawki opłaty w przeliczeniu za 1 rok (określonej w Dziale I, odpowiednio poz. od 1.1.1 do 1.1.7) i różnicy lat pomiędzy rokiem, w którym minie 20 lat od daty dochowania a rokiem, do którego grób był opłacony. W przepisach ww. ustaw nie jest bowiem zawarta kompetencja organu stanowiącego gminy do wprowadzenia takiej opłaty. Zdaniem Skarżącego, brak jest także podstawy prawnej do pobierania opłat wskazanych w Dziale II Uchwały Nr XLI/862/17 w poz. 2.1.-2.4 oraz w dodanym Uchwałą Nr LVII/1263/18 poz. 2.5. W zaskarżonych uchwałach, zdaniem Prokuratora, bezpodstawnie różnicuje się pobieranie opłat w zależności od rodzaju pochówku w danym grobie. Ustanowiono bowiem opłaty, które w sposób nieuprawniony obligują najpierw do zapłaty za miejsce w grobie, a następnie wniesienie kolejnej opłaty za pochowania trumny w katakumbach, urny w grobie ziemnym oraz w grobie murowanym, a także urny w kolumbarium mimo, iż z definicji legalnych tych miejsc grzebalnych wynika, iż są przeznaczone zarówno na pochówek trumien, jak i urn. Prokurator stwierdził, że w wypadku ww. miejsc na cmentarzu zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami ani pobierania kolejnej opłaty. Wprowadzenie w zaskarżonej uchwale opłaty za dokonanie dochówku do ww. grobów należy uznać za działanie bez podstawy prawnej, a zatem sprzeczne z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach. Ponadto Skarżący podkreślił, że w przytoczonych przepisach prawa brak jest również podstawy prawnej do obciążenia nabywców miejsca pochówku opłatami za wjazd na cmentarz czy korzystanie z sali ceremonialnej, które przewidziane zostały w załączniku do Uchwały w Dziale IV poz. 4.1 - 4.2 oraz w Uchwale zmieniającej w § 1 pkt 4, która zmodyfikowała treść Działu IV poz. 4.2 Uchwały. Opłaty te nie są bowiem związane bezpośrednio z pochówkiem. Prokurator podkreślił, że organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego wprowadzenia opłat niemieszczących się w granicach upoważnienia ustawowego dotyczących jednorazowej opłaty za pochowanie trumny w katakumbach, jednej urny w grobach ziemnych, grobach murowanych oraz urny w kolumbarium lub grobie przeznaczonym do pochowania urn wskazał, że ustawa o cmentarzach nie reguluje kwestii opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza. W ustawie o cmentarzach wyrażenie "opłata" pojawia się tylko raz i to jako jedna z przesłanek (poza upływem czasu i zgłoszeniem zastrzeżenia), ponownego użycia grobu. Zdaniem organu, przepis art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach oznacza tylko tyle, że do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok a także do chowania urn nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu, a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. Organ zauważył, że ustawa o cmentarzach jest lex specialis w stosunku do u.g.k., ale w zakresie prowadzenia cmentarzy i chowania zmarłych a nie opłat z tym związanych. To art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (przywołany w obu zaskarżonych uchwałach) stanowi wyraźną podstawę dla rady gminy do postanawiania o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Za takim rozumieniem tematu przemawiają względy wykładni językowej, jak i celowościowej, przyjmując specjalizację porządków prawnych ustawy o cmentarzach oraz u.g.k. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego opłaty za jednorazowe skorzystanie z sali ceremonialnej i jednorazowy wjazd na teren cmentarza organ wskazał, że cmentarz jest obiektem użyteczności publicznej. Generuje znaczne koszty związane z koniecznością utrzymania porządku, zapewnienia oświetlenia, wody, kanalizacji, odbioru odpadów, itp. W ocenie organu, koszty te po części powinni ponosić użytkownicy infrastruktury komunalnej dedykowanej oznaczonym osobom (korzystającym z sali ceremonialnej, dróg wewnętrznych) a skoro opłaty te mają charakter cen to wyrażone winny być w postaci aktu prawa miejscowego, co zostało uczynione w zaskarżonych uchwałach. Organ wskazał na ekwiwalentny charakter tych opłat. Nie są nimi obciążeni wszyscy posiadacze grobów, a osoby korzystające z konkretnych obiektów - dróg i sali ceremonialnej. Organ podkreślił, że w omawianym przypadku organy nie ustaliły jakichkolwiek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Bydgoszczy tylko konkretne opłaty będące następstwem możliwości korzystania z określonego mienia miasta w sposób powtarzalny przez zainteresowane osoby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465; dalej także jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W tym miejscu zauważyć należy, że przez naruszenie prawa mające charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., w tym przez istotną sprzeczność, należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać bowiem należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r.; sygn. akt P 9/02; publ. OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 117/11; z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 618/14; z 25 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2462/15). Zatem rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Z kolei nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest więc mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 grudnia 2022 r.; sygn. II OSK 6864/21; z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1792/23). Podać również należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżone uchwały zostały podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (cmentarzy). Warto w tym miejscu dodać, że także w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, akcentuje się, iż na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (por. D. Dąbek w: Materiały z konferencji NSA "Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny", ZNSA 2013, nr 3, s. 87-88). Zdaniem Sądu zaskarżone uchwały są zatem aktami prawa miejscowego. Przedmiotem kontroli tut. Sądu były uchwały Rady Miasta Bydgoszczy: z dnia 29 marca 2017 r. Nr XLI/862/17 (w części, tj. w zakresie Działu II poz. od 2.1 do 2.4, Działu III oraz Działu IV Załącznika do tej uchwały) oraz z dnia 28 marca 2018 r. Nr LVII/1263/18 (w części, tj. w zakresie § 1 punktów od 1 do 4 tej uchwały). Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy Bydgoszcz – Południe w Bydgoszczy, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390) oraz art. 8 § 1 p.p.s.a. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06). W niniejszej sprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał we wskazanych w skardze częściach z uwagi na istotne naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 1-4 ustawy o cmentarzach. Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za w pełni uzasadnione. Podać zatem należy, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – który m.in. został wskazany jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonych uchwał - stanowi, iż: jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 – 4 ustawy o cmentarzach: 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. 3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. 4. Dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Przyjmuje się, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Należy zauważyć, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów. Równocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że art. 7 u.c.ch.z. reguluje zakres opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 357/23). Gdyby przyjąć, że na podstawie przepisów u.g.k. można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza to wówczas art. 7 ust. 1-3 u.c.ch.z. byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby. Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku: z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23). W art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat dotyczących korzystania z cmentarzy komunalnych (gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej) wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok. Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 212/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza jak nastąpiło to w zaskarżonych częściach Uchwały Nr XLI/862/17 oraz Uchwały Nr LVII/1263/18. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, jako istotne naruszenie prawa należało zakwalifikować regulację zawartą w Dziale II Uchwały Nr XLI/862/17, zmienionej Uchwałą Nr LVII/1263/18, która przewiduje jednorazowe opłaty: za pochowanie trumny w katakumbach (poz. 2.1), za pochowanie trumny w celu ponownego użycia grobu po 20 latach w grobie murowanym oraz w grobie ziemnym zawierającym urnę (poz. 2.5), za pochowanie urny w kolumbarium lub w grobie przeznaczonym do chowania urn oraz w grobie ziemnym, do którego wcześniej dochowano urnę (poz. 2.4), za pochowanie urny w różnego rodzaju grobach ziemnych i murowanych określonych w Dziale I poz. 1.1.1 do 1.1.7 oraz poz. 1.2.2 do 1.2.7 Uchwały Nr XLI/862/17 (poz. 2.2 i 2.3). Należy bowiem wskazać, że opłata za pochówek została już uregulowana w Dziale I Uchwały Nr XLI/862/17 - jako opłata za udostępnienie miejsca grzebalnego do pochowania zwłok. Wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób osoba ta uzyskuje szereg uprawnień takich jak prawo do wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie czy wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym, ale przede wszystkim - prawo do pochowania zmarłego. W świetle powyższego wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich. Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym stanowią inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 925/23). W ocenie Sądu zatem ustalenie dodatkowej jednorazowej opłaty za pochowanie trumny lub urny we wskazanych w Dziale II Uchwały Nr XLI/862/17 miejscach pochówku jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 7 ust. 2 u.c.ch.z. poprzez ponowne objęcie opłatą dokonania pochówku na podstawie zapisów Działu II Uchwały Nr XLI/862/17 w sytuacji, gdy ten aspekt korzystania z obiektu użyteczności publicznej, jakim jest cmentarz, został już uregulowany w Dziale I Uchwały Nr XLI/862/17. Zdaniem Sądu, słusznie Skarżący wskazuje, że zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami ani pobierania kolejnej opłaty. Wprowadzenie w Dziale II zaskarżonej Uchwały Nr XLI/862/17 jednorazowej opłaty za pochowanie trumny lub urny we wskazanych w tej części zaskarżonej uchwały miejscach pochówku należy uznać za działanie bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu bez podstawy prawnej została także określona w Dziale III Uchwały nr XLI/862/17 opłata za wydłużenie terminu zachowania grobu w związku z dochowaniem w wysokości stanowiącej iloczyn stawki opłaty w przeliczeniu za 1 rok (określonej w Dziale I poz. od 1.1.1 do 1.1.7) i różnicy lat pomiędzy rokiem, w którym minie 20 lat od daty dochowania, a rokiem, do którego grób był opłacony. W przepisach ww. ustaw (u.g.k. i u.c.ch.z.) nie została bowiem zawarta kompetencja organu stanowiącego gminy do wprowadzenia takiej opłaty (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 17/23). Z art. 7 ust. 2 u.c.ch.z. wynika bowiem możliwość pobierania opłaty za miejsce za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie - opłaty na 20 lat. Tym samym w ocenie tut. Sądu organ w sposób istotny naruszył prawo. Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd – który tut. Sąd akceptuje i przyjmuje za własny - że nie znajduje podstawy prawnej w powołanych wyżej ustawach (u.g.k. i u.c.ch.z.) uchwalenie przez radę gminy opłaty za korzystanie z sali ceremonialnej i za wjazd na teren cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23). W związku z tym również w tym zakresie Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa przez organ. Wskazane opłaty, w ocenie Sądu, wykraczają poza przypisane radzie gminy uprawnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tej opłacie, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności Uchwały nr XLI/862/17 oraz Uchwały nr LVII/1263/18 w zaskarżonych częściach – jak w sentencji wyroku. Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez stronę skarżącą a organ nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl J. Ziołek U. Wiśniewska L. Kleczkowski