II SA/Bd 315/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi P. R. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłat za pobyt dziecka w przedszkolu 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. Stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy B. – P. w B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...]. w sprawie ustalenia czesnego za pobyt dziecka w przedszkolu, zarzucając jej naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz. U z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2000 r., Nr 62, poz. 718 ze zm.), poprzez wprowadzenie na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu za każdy miesiąc pobytu w wysokości 90 zł, bez sprecyzowania, jakie konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2002 r., Nr 51, poz. 458 ze zm.), uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności, a także zaniechanie ogłoszenia podjętej uchwały, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Jak wskazano w skardze, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. określa katalog bezpłatnych świadczeń, wchodzących w zakres nauczania i wychowania, obowiązek realizowania których spoczywa na gminie. Zajęcia mieszczące się w tym katalogu nie mogą podlegać opłacie. W związku z powyższym, odpłatność za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, dotyczyć może jedynie świadczeń wykraczających poza regulowany rozporządzeniem katalog. W sytuacji, w której przedszkole realizuje jedynie podstawy programowe, Rada Gminy nie może, w drodze uchwały, ustalać opłat za pobyt dziecka w przedszkolu. Opłata ustalona kwestionowaną uchwałą, jako opłata stała, przyjęta w kwocie 90zł, nie pozwala na weryfikację świadczeń nią objętych. Nie można bowiem ustalić, czy w ramach opłaty, o której mowa mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W związku z powyższym, jak wskazał skarżący, Rada Miejska zobowiązana była do wyraźnego określenia, co mieści się w ramach oferowanego odpłatnego świadczenia, niewystarczające jest bowiem ogólnikowe stwierdzenie o warunkowaniu ustalenia opłat podłożem ekonomicznym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł, iż w różnicowaniu wysokości opłat za świadczenia wykraczające poza podstawę programową rada gminy nie może kierować się dowolnością, musi natomiast przyjmować kryteria racjonalne. Ponadto Prokurator wskazał, iż Rada Miejska w K. dopuściła się również naruszenia przepisu art. 13 pkt 2 Ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zaniechanie ogłoszenia podjętej uchwały, podczas gdy jako akt prawa miejscowego podlegała ona ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wskazał przy tym, że dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy chociażby jedna z norm zawartych w takim akcie ma charakter abstrakcyjno - generalny, to znaczy, czy jest ona adresowana do mieszkańców gminy, czy też ma wyłącznie charakter wewnętrzny, to jest obowiązuje w danym układzie administracji publicznej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001). W opinii skarżącego, kwestionowana uchwała powinna być zaliczona do kategorii aktów prawa miejscowego, skierowana jest bowiem do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Z tego względu akt ów powinien zostać ogłoszony w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Nie spełnienie tego wymogu, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, stanowi istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchybienie takie, zdaniem Prokuratora, samo w sobie stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K., wniosła o uwzględnienie skargi Prokuratury Rejonowej B. – P. Organ uznając zarzuty skargi w części dotyczącej kwalifikacji kwestionowanej uchwały do aktów prawa miejscowego, uznał, iż istnieje możliwość uchylenia uchwały Nr [...], zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W części natomiast zbyt ogólnikowego zapisu § 1 uchwały bez wskazania, jakie wykraczające poza podstawy programowe świadczenia są objęte opłatą, organ wskazał, iż Burmistrz K. podjął prace w celu opracowania projektu uchwały w sprawie ustalenia odpłatności za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem prowadzonej w niniejszej sprawie kontroli jest uchwała Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia czesnego za pobyt dziecka w przedszkolu. Jak wynika z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 5 ustawy opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. Stosownie z kolei do art. 6 ustawy – przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Zważywszy na przytoczone wyżej unormowania, kwestią bezsporną jest ogólna kompetencja rady gminy do ustalania opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę. Opłatom takim mogą jednakże podlegać jedynie świadczenia wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W sytuacji natomiast w której przedszkole realizuje jedynie program minimalny, rada nie może, w drodze uchwały, ustalać opat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym i obciążać tymi opłatami rodziców i opiekunów prawnych dzieci korzystających jedynie z bezpłatnych podstaw programowych. Istotą "opłaty" – w tym przypadku opłaty ustalanej przez gminę za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez tą gminę jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że w zamian za opłatę uiszczoną w związku z wskazanymi usługami i czynnościami określonych organów, otrzymuje się świadczenie zwrotne o wartości kwoty uiszczonej tytułem opłaty. Ustalanie opłat za świadczenia przedszkoli winno zatem polegać na ustalaniu opłat za poszczególne świadczenia wykraczające poza bezpłatne minimum programowe. Ustalenie sztywnej opłaty miesięcznej, w omawianym przypadku w kwocie 90 zł, nie pozwala na weryfikację, czy objęte tą opłatą świadczenia wykraczają poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy też są w istocie opłatami za świadczenia zagwarantowane normatywnie, jako świadczenia bezpłatne. Ustalona w taki sposób opłata nakłada na rodziców i opiekunów prawnych dziecka obowiązek uiszczenia opłaty w stałej wysokości bez względu na to, w jakim rozmiarze uczęszczające do przedszkola dziecko korzysta ze świadczeń dodatkowych – i czy korzysta z nich w ogóle. Uiszczana opłata powinna być ekwiwalentna do świadczeń, z których dziecko korzysta, pod warunkiem, że są to świadczenia wykraczające poza minimum programowe wychowania przedszkolnego. Podkreślenia wymaga fakt, że sposób ustalenia odpłatności powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a użyta argumentacja racjonalna i należycie uzasadniona. Nakładanie przez radę gminy opłat stałych w ramach kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty niejednokrotnie było przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Ugruntowany w orzecznictwie pogląd przyjął niedopuszczalność ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych w sposób nieokreślający opłat za świadczenia wykraczające poza podstawy programowe. Pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z dnia 8 sierpnia 2006r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06 (LEX nr 235607), z dnia 30 maja 2007r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07 (LEX nr 322173), z dnia 18 lipca 2007r., sygn. akt IV SA/Wr 213/07 (LEX nr 471665), z dnia 24 września 2008r., sygn. akt III SA/Wr 358/08. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2009r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1189/08, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008r. (sygn. akt IV SA/Wr 150/08). Przenosząc powyższe okoliczności na grunt niniejszej sprawy, uznać należy iż opłata ustalona w drodze kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia czesnego za pobyt dziecka w przedszkolu, ma charakter stały, nie konkretyzuje ona bowiem świadczeń objętych wymienioną kwotą. Rodzic, czy opiekun uiszczający czesne, o którym mowa w uchwale nie ma świadomości, za jakiego rodzaju świadczenie jest uiszczana opłata, co się na nią składa i czy jest ekwiwalentna do uzyskanych świadczeń. Ustalenie opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu w kwocie stałej nie pozwala ponadto na weryfikację, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 Ustawy o systemie oświaty. Zakres bezpłatnych świadczeń wyznaczony jest przywołanym już załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. W związku z powyższym obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu jest dokładne i precyzyjne wyszczególnienie wszystkich wymienionych opłatą usług, zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Odnośnie argumentu skargi dotyczącego nieogłoszenia kwestionowanej uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, jako aktu prawa miejscowego wskazać należy, iż aktem prawa miejscowego określić można akt skierowany do nieokreślonej bądź w pewien sposób skonkretyzowanej grupy adresatów, wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W przedmiotowej sprawie, kwestionowana uchwała wydana została na podstawie art. 14 ust. 5 Ustawy o systemie oświaty i skierowana została do abstrakcyjnie określonego kręgu osób, które nie zostały w ścisły sposób wymienione, mianowicie do grupy rodziców lub opiekunów dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, bezsprzecznie zatem uchwałę podlegającą kontroli w niniejszej sprawie uznać należy za akt prawa miejscowego. Wskazać należy ponadto, że pogląd o zakwalifikowaniu uchwał podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 Ustawy o systemie oświaty do aktów normatywnych o charakterze aktu prawa miejscowego, przyjęty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 971/05, LEX nr 196727, został zaaprobowany i przyjęty również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. W związku z powyższym uchwalające ten akt organy mają obowiązek poddania go szczególnemu trybowi promulgacji, jakim jest ogłoszenie uchwały, o której mowa w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W przedmiotowej sprawie obowiązek taki nie został zachowany, co stanowi naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 68, poz. 449). Jak wynika zatem z przytoczonej wyżej argumentacji, uznać należy, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na nieokreśleniu katalogu świadczeń, wykraczających poza programowe minimum, realizowanych w ramach wychowania przedszkolnego. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Stosownie do treści art. 152 wyżej wskazanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.