II SA/Bd 40/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2021r. nr [...]. 1. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021r. K. Z. (skarżąca) wystąpiła do organu o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnie wnuczki -N. Z. i M. Z.. Do wniosku dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w G.-D. o zmianie zarządzeń opiekuńczych, powierzające wykonywanie bieżącej pieczy nad wnuczkami babci ojczystej małoletnich, czyli skarżącej. 2. Decyzją z dnia [...] września 2021r. Burmistrz K. P. odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na N. Z. i M. Z.. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2019r. poz. 2407 ze zm. - dalej "u.p.p.w.d.") wskazał, że skarżąca nie spełnia warunków umożliwiających przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, ponieważ nie wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dzieci, jak również nie jest ich opiekunem prawnym, a osoby sprawujące pieczę nie są wymienione w katalogu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia. 3. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie zgadza się z decyzją, gdyż jest osobą odpowiedzialną za utrzymanie dzieci, której państwo powierzyło bieżącą pieczę. W związku z postanowieniem sądu ponosi wszystkie koszty utrzymania dzieci oraz pełną odpowiedzialność. Odmowa przyznania świadczenia 500+ godzi w dobro dzieci, ograniczając dostęp do pomocy finansowej osobie odpowiedzialnej za ich utrzymanie. W ocenie skarżącej pozostaje ona opiekunem faktycznym dzieci, gdyż są na jej utrzymaniu i zamieszkują wspólnie z nią. Jeżeli państwo powierzyło pieczę bieżącą nad dziećmi wraz z obowiązkami, a wykluczyło odwołującą jednoczenie z dostępności do świadczeń rodzinnych w czasie sprawowania bieżącej pieczy nad małoletnimi, stanowi to istotne naruszenie praw, wynikających wprost z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Ponadto podkreśliła, że jako osoba starsza pozostająca w ciężkiej sytuacji, mającą na wychowaniu i utrzymaniu dzieci, została pozostawiona sama sobie, bez zasiłku i wsparcia organów. 4. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2021r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o przyznanie świadczenia został złożony przez babcię dzieci, której na mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2021r., sąd powierzył do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnimi dziećmi - N. Z. oraz M. Z.. W ocenie Kolegium babcia dzieci nie jest opiekunem prawnym dzieci. W tym zakresie organ wskazał, że w u.p.p.w.d. nie zdefiniowano pojęcia "opiekun prawny", co skutkuje koniecznością odwołania się do regulacji ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy. Stosownie do art. 145 § 1 i 2 tej ustawy, opiekę ustanawia się dla małoletniego w wypadkach przewidzianych w tytule II kodeksu. Opiekę ustanawia sąd opiekuńczy, skoro tylko poweźmie wiadomość, że zachodzi prawny po temu powód. Zgodnie zaś z art. 94 § 3 ustawy, dla dziecka ustanawia się opiekę, jeżeli żadnemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska, albo jeżeli rodzice są nieznani. Zgodnie z art. 155 § 1 i 2 ustawy, opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod opieką, podlega przy tym nadzorowi sądu opiekuńczego. Do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej z zachowaniem przepisów art. 156 i następne. Kolegium wskazało również, że stosownie do art. 153 ustawy objęcie opieki następuje przez złożenie przyrzeczenia przed sądem opiekuńczym. Ze znajdujących się w aktach dokumentów nie wynika, aby wnioskodawczym została ustanowiona opiekunem prawnym wnucząt. Dalej organ wskazał, że w przeciwieństwie do pojęcia opiekuna prawnego, ustawodawca zdefiniował w u.p.p.w.d. pojęcie opiekuna faktycznego. Zgodnie z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., ilekroć w ustawie jest mowa o opiekunie faktycznym dziecka oznacza to osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Czym innym jest opieka w znaczeniu potocznym, a czym innym w znaczeniu prawnym, nadanym odpowiednią ustawą. Jeżeli określona ustawa w sposób autonomiczny definiuje pojęcia prawne, nadając im inny zakres znaczeniowy niż owe pojęcia mają w języku potocznym to, przy interpretacji tych pojęć prawnych nie jest dopuszczalne posługiwanie się wykładnią językową bazującą jedynie na potocznym znaczeniu słowa. Kolegium wskazało, że z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dzieci. Mimo więc, że sprawuje ona bieżącą opiekę faktyczną nad dziećmi, co wynika z postanowienia sądu, nie może zostać uznana za opiekuna faktycznego w rozumieniu ustawy. Reasumując organ stwierdził, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie można uznać, iż skarżąca jest jednym z podmiotów, na rzecz którego może zostać ustalone prawo do świadczenia wychowawczego, określonego w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. 5. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważenie uchylenia także decyzji organu I instancji. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: Naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie: a) art. 72 ust. 1 zd. 1 oraz ust. 2 Konstytucji RP, w sytuacji gdy Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej należy stosować bezpośrednio; b) art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka, który zakłada wymóg nadrzędności najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze jak również działania na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych, i w tym celu obowiązek podejmowania wszelkich właściwych kroków ustawodawczych oraz administracyjnych; c) art. 18 ust. 2 Konwencji o Prawach Dziecka, który nakłada na Państwa obowiązek okazywania odpowiedniej pomocy rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnienia rozwoju instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi; d) art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, który nakłada obowiązek zapewnienia dziecku pozbawionemu czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub ze względu na swoje dobro nie mogącemu pozostawać w tym środowisku specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa, w tym opieki zastępczej; e) art. 26 Konwencji o Prawach Dziecka, który nakłada obowiązek uznawania prawa każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz podejmowania niezbędnych kroków do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym, przy czym tam gdzie jest to możliwe, zabezpieczenia świadczeń z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności, odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu; f) art. 27 ust. 1 i 3 Konwencji o Prawach Dziecka, który nakłada obowiązek uznania prawa każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu i psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu, a ust. 3 podejmowania właściwych kroków dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz udzielania, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Naruszenie prawa materialnego: a) art. 4 ust. 2 w zw. art. 2 pkt 10) u.p.p.w.d., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje jedynie opiekunowi faktycznemu, jeśli wystąpił z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów z uwzględnieniem przepisów Konstytucji oraz Konwencji o Prawach Dziecka, wskazuje, że świadczenie przysługuje każdej osobie sprawującej funkcję opiekuna faktycznego dziecka niezależnie od wystąpienia do sądu opiekuńczego o przysposobienie; b) art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. poprzez odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na N. Z. oraz M. Z. w sytuacji gdy skarżąca na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G.-D. w istocie pełni funkcję opiekuna faktycznego N. Z. i M. Z.. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022r. poz. 329 - dalej "p.p.s.a.") lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a ). W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. 8. Jak wynika z akt sprawy z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego wystąpiła skarżąca, która jest babcią ojczystą N. Z. i M. Z.. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. D. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 20121r. sprawuje ona pieczę nad nimi. Ponadto sprawowanie bieżącej pieczy przez skarżącą nad małoletnimi poddano kontroli kuratora sądowego. Organy odmówiły skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego z uwagi na fakt, że nie należy do kategorii podmiotów uprawnionych do jego pobierania na podstawie art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. Zgodnie z powołanym art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej. Ustawodawca w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. zawarł definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym związanych z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Pomimo tego, że zgodnie z powołanym przepisem świadczenie powinno iść niejako za dzieckiem, przyjmując jedynie wykładnię literalną z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka, możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie byliby pozbawieni faktyczni opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę, w sytuacji gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego. Zaznaczyć należy, że spór jaki powstał w związku z wykładnią art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. w sytuacji gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako swój pogląd płynący z orzecznictwa, że przepisy u.p.p.w.d. w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (por. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2019r., sygn. akt I OSK 203/19, WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018r., sygn. akt II SA/Łd 533/18, WSA w Krakowie z 29 listopada 2017r. sygn. III SA/Kr 1140/17, WSA w Łodzi z 14 września 2017r.). 9. Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zdaniem Sądu osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także podkreślić, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem, narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie bowiem w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Należy stwierdzić, że tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 p.p.w.d., albowiem pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, tych które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019r. sygn. akt I OSK 202/19). Podkreślenia również wymaga, że odmowę przyznania świadczenia wychowawczego przez organ administracyjny osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jak trafnie podniesiono w skardze należy również interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Szczególnie należy podkreślić, że jej art. 20 stanowi, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotny jest również art. 27 ust. 3 Konwencji, który przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieuzasadnione uznano ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. W związku z powyższym Sąd uznał, że pozbawienie przez organy obu instancji małoletnich pozostających pod faktyczną pieczą babci, dostępności do świadczenia wychowawczego i tym samym odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia skarżącej w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, a tym samym stanowi naruszenie mających zastosowanie w sprawi przepisów u.p.p.w.d., które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy bowiem taką wykładnię art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 10 u.p.p.w.d., której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. W związku z tym, obydwie decyzje wydane w sprawie zdaniem Sądu są wadliwe, gdyż naruszają przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. sąd orzekający zobowiązuje organ do uwzględnienia w trakcie ponownego orzekania oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych w niniejszej sprawie. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu