II SA/Bd 412/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia z [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 104, art. 130 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r., Nr 139 poz. 992 z późn. zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2011 r., Nr 205, poz. 121), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r., Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), odmówił M. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – A. B. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z zawartej w aktach sprawy decyzji podatkowej ustalającej wysokość łącznego zobowiązania pieniężnego na 2011 r. wynika, że wnioskodawca jest posiadaczem gospodarstwa rolnego o pow. 19,50 ha fizycznych, a więc jest rolnikiem i w związku z powyższym podlega z mocy ustawy - ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno - rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim, natomiast z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki. Wskazano, że stosownie do art. 3 pkt 22 ustawy podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w powyższym rozumieniu w ocenie organu oznacza, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w w/w formach i zrezygnowała z niej, bądź też, mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej - z możliwości tej nie skorzystała. Zdaniem organu należy też wziąć pod uwagę, że jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 145: z późn.zm.) osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, dlatego uznano, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmującej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie można uznać rolnika, który musi przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wyraził swoje niezadowolenie z treści zapadłego rozstrzygnięcia i podniósł, że wraz z żoną prowadzi gospodarstwo rolne o niskiej dochodowości, posiada trójkę dzieci i do tego opiekuje się schorowanymi rodzicami, w tym także matką – A. B. Odwołujący się podważył zasadność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zwracając uwagę na niejednolitość orzecznictwa administracyjnego w tym przedmiocie wobec wnioskodawców, którymi są rolnicy, ponieważ z jego wiedzy wynika, iż są gminy, w których znajdujący się w analogicznej sytuacji co on – uzyskiwali wnioskowane świadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości powtórzył argumentację organu I instancji, podnosząc, że brak podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że mamy do czynienia z osobą bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w ww. formach i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub ww. pracy zarobkowej - z możliwości tej nie korzysta. Wskazano też, że jak wynika z treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy osobą bezrobotną jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Dlatego też przyjęto, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który musi przecież przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy - sygn. akt II SA/Bd 463/10). Na uwagę zdaniem Kolegium zasługuje również stanowisko, które zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku I OSK 1987/10, gdzie jednoznacznie stwierdzono, że oświadczenie rolnika, iż prace rolne nie kolidują ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym rodzicem nie są wystarczające do uznania, że rolnik rezygnuje z zatrudnienia. Jednocześnie NSA wskazał, że standardowym kryterium przyznania osobie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest, abstrahując od stanu zdrowia osoby wymagającej opieki i którą należy się opiekować, rezygnacja z zatrudnienia, co w niniejszej sprawie bezspornie nie miało miejsca. W skardze do sądu M. B. w całości powtórzył argumentację podniesioną uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarówno co do trudnej sytuacji materialnej oraz rodzinnej jak i występującego w sprawie niejednolitego orzecznictwa organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w kontrolowanej sprawie jest ocena zasadności odmowy przyznania M. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką A. B. Zagadnieniem spornym w analizowanej sprawie, wymagającym rozstrzygnięcia, jest ustalenie czy rolnik, będący właścicielem gospodarstwa rolnego i podlegający z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie[...], jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu odwoławczego, Sąd w kontrolowanej sprawie nie podzielił przyjętej w nim wykładni przepisów art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wyniku której Kolegium doszło do przekonania, że sam fakt bycia rolnikiem stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy uzasadnił odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tym, że skarżący podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, a zatem przysługuje mu status rolnika. Z tego też względu, zdaniem organu, skarżącego nie można zaliczyć do osób rezygnujących, czy też nie podejmujących zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - stosownie do art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być on pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniające powyższe stanowisko należy przede wszystkim powołać art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże, w myśl art. 17 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy, świadczenie to nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Dlatego też, organ rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zobligowany zbadać, czy osoba sprawująca opiekę oraz wymagająca opieki, spełniają kryteria określone w art. 17 ust. 1 ustawy i czy jednocześnie nie zaistniały w stosunku do nich wskazane w art. 17 ust. 5 ustawy okoliczności wykluczające możliwość przyznanie tego świadczenia. Stosownie do art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, na wnioskodawcy spoczywa obowiązek alimentacyjny wobec jego matki, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,. Bezspornym jest w sprawie, iż wnioskujący zamieszkuje z matką, jak również, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o obszarze 19,50 ha, a także fakt podlegania ubezpieczeniu rolniczemu w K[...]. Rozstrzygnięcie kwestii, czy prowadzenie przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego jest równoznaczne z niespełnieniem warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymaga odwołanie się do przepisu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Odnosząc powyższe do treści art. 17 ust. 1 ustawy, w którym mowa o "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", wskazać należy, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje tym osobom, które nadal wykonują pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonują pracę lub świadczą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo są członkami rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także ciągle prowadzą pozarolniczą działalność gospodarczą. Wśród wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy rodzajów aktywności zawodowej ustawodawca nie zamieścił prowadzenia gospodarstwa rolnego, co uprawnia do konkluzji, iż w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi ono ani zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej. Prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowi zatem rodzaj aktywności obojętnej z punktu widzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 394/11). Sąd zwraca uwagę, że ocena spełnienia przesłanek nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego też uzasadnione jest przyjęcie, że z przepisów zawartych w art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 22 ustawy wynika, iż rolnik prowadzący gospodarstwo rolne - starający się o świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1 ustawy, nie musi, dla wyczerpania przesłanek z tego przepisu, ani całkowicie rezygnować z pracy w gospodarstwie rolnym, ani wykazywać, że nie jest w stanie pracy w tym gospodarstwie podjąć. Również z treści art. 17 ust. 5 ustawy, zawierającego zamknięty katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w którym nie wymieniono osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, wynika, iż co do zasady rolnicy mogą świadczenie pielęgnacyjne uzyskać. Z literalnego brzmienia ww. przepisów wynika bowiem, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne może być traktowana jako osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - zdefiniowanych w ustawie, w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu gdyby ustawodawca rzeczywiście nie zamierzał przyznać rolnikom prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, to znalazłoby to jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 17 ust. 5 ustawy. Skoro zaś przepis ten wyłączeń takich nie zawiera, to nie można ich wywodzić w drodze zabiegów interpretacyjnych. Zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 09.03.2012r. w sprawie I OSK 2203/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.04.2012r. w sprawie I OSK 2005/11 ) Konkludując powyższe rozważania należy przyjąć, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne i podlegający z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie [...] jest uprawniony do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli tylko spełnione będą pozostałe przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 marca 2012 w spr. II SA/Bk 59/12 ). Kierując się powyższymi rozważaniami Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wykładnia powyższych przepisów doprowadziła, bowiem do nieuprawnionego rozszerzenia wyczerpująco uregulowanych w art. 17 ust. 5 ustawy przesłanek negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o przesłankę polegającą na podleganiu przez wnioskodawcę ubezpieczeniu społecznemu rolników. Organy również, poprzestając na ustaleniu, że skarżący jest objęty ubezpieczeniem społecznym jako rolnik i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organów powinny bowiem były podlegać wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem organy nie podjęły nawet próby wyjaśnienia przede wszystkim, czy bezsporny fakt posiadania przez skarżącego gospodarstwa rolnego pozwalałby na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje tylko właśnie z konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Organy nie wyjaśniły czy skarżący rzeczywiście, faktycznie tak jak wskazuje w swoim oświadczeniach, osobiście sprawuje codzienną opiekę nad swoją niepełnosprawną matką i jak wielki jest nakład jej osobistych starań. W celu sprawdzenia powyższego organy nie podjęły jednak czynności, które umożliwiłyby ewentualną weryfikację składanych przez skarżącego oświadczeń w tym zakresie. Od wyjaśnienia zaś powyższych okoliczności zależy czy skarżącemu można przyznać świadczenie, o które się on ubiega. Działając w ten sposób organy niewątpliwie uchybiły art. 7 i 77 K.p.a., a takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia przesądzają o konieczności uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Z tych racji Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz uwzględnieniu przedstawionej powyżej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.