II SA/Bd 416/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] marca 2008 r., Nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działający z upoważnienia Wójta Gminy C. na podstawie art.3 ust. 4, art. 8, art. 39, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 roku Nr 64, poz.593 z późniejszymi zmianami, dalej: u.p.s.) oraz art. 104 kpa odmówił S. K. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 8 ustawy o pomocy społecznej zgodnie, z którym pomoc finansowa przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2-15, tej ustawy, tj. sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ponadto organ wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a źródłem utrzymania jest renta inwalidzka w wysokości [...] zł. brutto po pomniejszeniu o podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., co daje dochód w kwocie [...] zł. Ponadto świadczenie rentowe pomniejszone jest dodatkowo o potrącenia komornicze w związku z orzeczeniem Sądu Okręgowego w T. z dnia [...].03.2005 r., sygn. Akt I C [...]/03 i egzekucją z renty prowadzoną przeciwko skarżącemu, jednakże wymienione zajęcie komornicze nie ma wpływu na wyliczenie dochodu, albowiem przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują nie wliczania do dochodu zajęć komorniczych z tytułu należności dotyczących kosztów procesu, klauzuli i opłaty egzekucyjnej. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe, organ pierwszej instancji przyjął, iż dochód skarżącego wynosi [...] zł. (netto) i przekracza kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę 477,00 zł. Organ stwierdził też, że zgodnie z art. 41 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może zostać przyznana pomoc, w związku z czym w stosunku do strony rozpatrzono również możliwość udzielenia pomocy na podstawie w/w przepisu. Organ wyjaśnił w tym przedmiocie, że pomoc w postaci zasiłku celowego ma charakter doraźny i jest udzielana na częściowe zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, gdyż pomoc społeczna nie przejmuje pełnego obowiązku utrzymania osób i rodzin, lecz jedynie stanowi wsparcie w przezwyciężaniu okresowo trudnej sytuacji życiowej, a możliwości pomocy społecznej w zakresie zadań własnych są określone wysokością przyznanego na rok bieżący budżetu i liczbą osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. Odwołując się od decyzji, skarżący powołał się na okoliczność utrzymywania się z renty rolniczej w wysokości [...] zł. miesięcznie po odliczeniu zasiłku pielęgnacyjnego wykorzystywanego na opłaty prac domowych i "okołodomowych". Wyjaśnił też, że z powodu potrąceń komorniczych kwota renty nie wystarcza mu na wydatki osobiste i oczekuje on przyznania dochodzonego świadczenia na podstawie art. 69, w zw. z art. 2 pkt 2 i 3 pkt 2 Konstytucji R.P Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i nie przyznało stronie pomocy materialnej w formie zasiłku celowego, ponieważ dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku w wys. [...] zł., przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wynoszące dla osoby samodzielnie gospodarującej 477,00 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione w zaskarżonej decyzji, wskazując dodatkowo, iż zgodnie z treścią art. 41 cyt. wyżej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi oraz zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Dodał, że decyzje podejmowane na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej są decyzjami opartymi na swobodnym uznaniu organu, po wnikliwym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy i organ I instancji rozpatrując sprawę dokonał szerokiej oceny sytuacji materialnej odwołującego, oraz jego potrzeb wskazując jednocześnie, nie jest celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb, bowiem należy pamiętać, że mimo trudnej sytuacji skarżącego organy pomocy społecznej zobowiązane są do udzielania tej pomocy także innym potrzebującym mieszkańcom gminy, a możliwość zaspokojenia potrzeb ubiegających się o pomoc jest determinowana posiadanymi środkami pieniężnymi. Zajęte stanowisko w ocenie organu odwoławczego uzasadnia znana mu z urzędu trudna sytuacja finansowa organów pomocy społecznej spowodowana ograniczonymi środkami oraz znaczna liczba wniosków o przyznanie pomocy w formie pieniężnej. Potwierdza je także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 22 lutego 1995 r. (SA/Gd 2497/94/S) stwierdził między innymi, iż możliwość zaspokojenia potrzeb ubiegających się o pomoc jest determinowana posiadanymi środkami pieniężnymi. Organ pomocy społecznej nie może dać więcej niż posiada. Szczupłość posiadanych środków finansowych często sprawia, że oczekiwane świadczenia znacznie przekraczają w swym rozmiarze możliwości ośrodka pomocy społecznej, co ma miejsce również w rozważanym przypadku. W skardze wniesionej do Sądu, skarżący powołał się na swą niezdolność do samodzielnej egzystencji i wyjaśnił, że w przypadku otrzymania dochodzonego zasiłku, będzie mógł zakupić obuwie i uregulować długi zaciągnięte u znajomych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami strony skarżącej, a sprowadzało się do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80, oraz 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji ustaliły, że dochód skarżącego netto wynosi [...] zł., co oznacza, że przekracza on kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszącą 477 zł. Jak wynika z materiału dowodowego, strona otrzymuje jednak na rękę kwotę [...] zł. (dowód: kopia odcinka renty: k. 3 akt administracyjnych organu I instancji). Organy poczyniły ustalenia, że fakt ten nie ma dla sprawy znaczenia, albowiem jest on wynikiem potrąceń dokonywanych z ¼ renty skarżącego z tytułu należności dotyczących kosztów procesu, klauzuli i opłaty egzekucyjnej, w związku z orzeczeniem Sądu Okręgowego w T. w sprawie o sygn. akt I C [...]/03. Żaden jednak z organów nie wskazał dowodów w oparciu, o które poczynił powyższe ustalenia, ani nie wyjaśnił na podstawie, jakich informacji dokonał tych ustaleń. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów w powyższym zakresie. Powyższa sytuacja uniemożliwia Sądowi dokonanie weryfikacji prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń, a ponadto stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa, który wymaga by w uzasadnieniu faktycznym decyzji, wskazanym przez organ faktom, towarzyszyło przedstawienie dowodów w oparciu o które fakty te ustalono. Ponadto organy naruszyły też przepisy postępowania w inny sposób. Jak wynika z przepisów w/w ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w trzech niezależnych sytuacjach. Pierwsza z nich dotyczy możliwości przyznania go w trybie art. 39 tej ustawy, który to przepis określa cel przyznania tego świadczenia, stanowiąc, że chodzi o zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 § 1), a w szczególności pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 § 2), przy czym przyznanie świadczenia uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 w/w ustawy, które jak prawidłowo ustaliły organy wynosi 477 zł. Drugą możliwość przyznania tego świadczenia przewiduje art. 40 w/w ustawy, stanowiąc, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 § 1), a w tym powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 § 2), przy czym oczywistym jest, że z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy wynika, że organy były zwolnione z rozpatrywania możliwości przyznania dochodzonego świadczenia na podstawie art. 40 z uwagi na to, że nie miało miejsca jakiekolwiek zdarzenie losowe, w rozumieniu tego przepisu). Przepis art. 41 tej ustawy mówi natomiast o trzeciej możliwości uzyskania zasiłku celowego, stanowiąc, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: -specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1), - zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (art. 41 pkt 2). Skoro organy odmówiły świadczenia w zwykłym trybie, na podstawie art. 39 u.p.s., z powodu niespełnienia przez stronę kryterium dochodowego, to w tej sytuacji ciążył na nich obowiązek dokonania analizy istnienia przesłanek przyznania świadczenia w oparciu o art. 41 tej ustawy. Obowiązek taki wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (zasady prawdy materialnej i zasady udzielania przez organ informacji faktycznej i prawnej), wyrażonych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i 80 kpa, które zobowiązują organ do strzeżenia praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej uprawnień. Podobne stanowisko już od dawna wyraża orzecznictwo sądów administracyjnych i jest ono aktualnie podtrzymywane (por. - wyrok NSA z 22.04.1998 r., sygn. akt I SA2198/97 (nie publ.); - wyrok NSA z 10.06.1998 r., sygn. akt I SA227/98, (nie publ.); - wyrok NSA, OZ w Rzeszowie z 6.01.1999 r., sygn. akt SA/Rz 569/97, publ. Lex nr 36369; - wyrok WSA w Warszawie z 24.01.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 917/05, publ. Lex nr 194444). Tymczasem organy nie wypełniły tego obowiązku, pomimo tego, że nawiązały w uzasadnieniu swych decyzji do dyspozycji przepisu art. 41 u.p.s. Organ I instancji ograniczył się do częściowego przytoczenia treści tego przepisu i zawarł informację, że rozpatrywał możliwość udzielenia pomocy na jego podstawie, nie wyjaśniając jednak, jaki był efekt tych rozważań, a w szczególności, dlaczego sytuacja osobista skarżącego, tak zdrowotna, finansowa i życiowa, uniemożliwia zastosowanie tego przepisu. Zamiast tego organ poczynił uwagi o bardzo ogólnym charakterze, stwierdzając, że pomoc w postaci zasiłku celowego ma charakter doraźny i jest udzielana na częściowe zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, gdyż pomoc społeczna nie przejmuje pełnego obowiązku utrzymania osób i rodzin, lecz jedynie stanowi wsparcie w przezwyciężaniu okresowo trudnej sytuacji życiowej, a możliwości pomocy społecznej w zakresie zadań własnych są określone wysokością przyznanego na rok bieżący budżetu i liczbą osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. Podobnie też organ odwoławczy, wskazując na uregulowanie zawarte w tym artykule i omawiając przesłanki jego zastosowania, nie zindywidualizował ich w stosunku do sprawy, którą rozpoznawał, przez co mają one nazbyt ogólny charakter, by Sąd mógł dokonać kontroli prawidłowości odmowy zastosowania tego przepisu. W taki sam też sposób organ odwoławczy podszedł do problemu analizy zestawienia sytuacji bytowej skarżącego z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Nie spełnia wymogów wskazanych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 9, 11, 77 § 1, 80, oraz 107 § 3 kpa, przytoczenie przez organ odwoławczy szeregu uwag natury ogólnej w przedmiocie celów i możliwości pomocy społecznej, jak też stwierdzenie, że odmowa zastosowania art. 41 u.p.s. "uzasadnia znana temu organowi z urzędu sytuacja finansowa organów pomocy społecznej spowodowana ograniczonymi środkami oraz znaczna liczba wniosków o przyznanie pomocy w formie pieniężnej". Jest to przykład typowy dla tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów wnoszących o pomoc społeczną, pomimo tego, że ich sytuacje bytowe są różne. Ponadto nie do przyjęcia jest by organ odwoływał się do okoliczności znanych jedynie sobie, zaniechując ich ujawnienia. Tego rodzaju uzasadnienia nie pozwalały Sądowi na dokonanie oceny, czy organy nie przekroczyły granic swobodnego uznania przy rozpoznawaniu sprawy. Trzeba pamiętać, że organy muszą w sposób wyczerpujący uzasadnić każdy fakt odmowy przyznania świadczenia, w tym w oparciu o brak przesłanek z art. 41 w/w ustawy, skoro maja obowiązek szczegółowego wyjaśnienia kwoty przyznawanego świadczenia, wobec braku regulacji ustawowej w zakresie określenia wysokości zasiłku celowego. W tej sytuacji wyznacznikami ustalania tej wysokości są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 22.01.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 661/07). Z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 listopada 2006 r., w sprawie IV SA/Po 733/05, wynika, że nawet kiedy organ przyznaje świadczenie, lecz w wysokości niezgodnej z oczekiwaniem strony, zobowiązany jest do szczegółowego przedstawienia sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej w aspekcie możliwości udzielania pomocy społecznej. Tylko bowiem takie postępowanie organu byłoby zgodne z zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa, a tymczasem takiej argumentacji nie zawarto w decyzji organu I instancji, natomiast organ II instancji poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu o dużej ilości wniosków wpływających do MOPR-u co powoduje, że wysokość przyznanego świadczenia nie zawsze jest zbieżna z oczekiwaniami osób wnioskujących o pomoc. Należy też przytoczyć stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 marca 2008 r., w sprawie II SA/Gd 796/07, w którym stwierdził: "Nie można zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania danego świadczenia. Sam fakt ograniczoności środków przeznaczanych na pomoc społeczną jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. By odmówić udzielenia pomocy z tego powodu, organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy, w wyniku której wykaże ich całkowity brak, bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju". W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 §1 pkt 1lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy uwzględnią uwagi poczynione przez Sąd w przedmiocie charakteru naruszenia przepisów postępowania i powołają dowody, w oparciu o które ustaliły z jakiego tytułu dokonywane są potrącenia z renty skarżącego, a także przy ewentualnym rozważaniu istnienia przesłanek z art. 41 u.p.s., odniosą swe rozważania do konkretnej sytuacji bytowej strony i sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej w Ciechocinie, poddając analizie konkretne dane liczbowe, w tym dotyczące kwoty będącej jeszcze w posiadaniu tego ośrodka do rozdysponowania, w stosunku do rozmiaru (ilości) zgłoszonych wniosków o pomoc.