II SA/Bd 434/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Burmistrz Ś., na podstawie art. 3, art. 4, art. 8 ust 1, art. 14, art. 36 ust. 1, art. 39 i art. 102 ust 1, art. 106 ust 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), zwanej dalej: "u.p.s.", decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], odmówił przyznania H. J., tj. Skarżącej, zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Posiłek w szkole i w domu" na grudzień 2019 r. Organ ustalił, że Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Łączny dochód, ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., wynosi [...] zł. i nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (art. 8 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy), tj. [...] zł. Na dochód składa się zasiłek stały w kwocie [...]zł. Skarżąca jest osobą niepełnosprawną. Organ podniósł, że zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z art. 39 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, m. in. na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu i innych potrzeb, które ośrodek uzna za zasadne. Burmistrz podniósł, że pomoc jest udzielana w ramach wieloletniego programu wspierania finansowego gmin "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023, zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] października 2018 r. Zakłada on zapewnienie gorącego posiłku, świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom będącym w szczególnie trudnej sytuacji. Burmistrz wskazał, że decyzją nr [...] z [...] października 2019 r. Skarżąca otrzymała świadczenie w postaci zasiłku celowego na zakup żywności wypłacany w dwóch częściach: w listopadzie 2019 r. w wysokości [...] zł oraz w grudniu 2019 r. w wysokości [...] zł. Wobec tego zdaniem Burmistrza [...] nie spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego na zakup żywności w grudniu 2019 r., gdyż taka pomoc została już przyznana. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca podniosła, że pomoc w zakresie dożywiana, która dotychczas otrzymała została udzielona w oparciu o dotychczasowe środki finansowe organu. W grudnia 2019 r. fundusz ten jest wyższy niż w momencie wydania poprzedniej decyzji. Odwołująca podniosła także że nie uzyskuje pomocy w celu regulowania opłat za dom. Wskazała, że stara się spłacać wierzytelności, ale postępowanie ze strony OPS w Ś. pogrąża ją finansowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organ podkreślił, że rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom m.in. z powodu ubóstwa, niepełnosprawności oraz długotrwałej lub ciężkiej choroby. Kolegium w ślad z organem I instancji stwierdziło, że Skarżąca spełnia kryterium dochodowe warunkujące udzielenie pomocy. Tak jak organ I instancji Kolegium ustaliło także, że Skarżąca na mocy decyzji nr [...] z [...] października 2019 r. otrzymała świadczenie w postaci zasiłku celowego na zakup żywności za listopad i grudzień 2019 r. Skoro zatem pomoc na miesiąc grudzień 2019 r. została już przyznana i wypłacona, zasadna była odmowa przyznania pomocy w niniejszej sprawie. Kolegium podkreśliło, że Skarżąca nie pozostaje bez wsparcia ze strony ośrodka pomocy społecznej. Jak ustalono w trakcie rodzinnego wywiadu środowiskowego Skarżąca jest właścicielką domu jednorodzinnego w Ś., w którym jest zameldowana na pobyt stały. W budynku o podwyższonych standardach są jednak odcięte media z uwagi na zadłużenia w opłatach za zużycie energii i gazu. Kolegium podkreśliło, że jak wynika z pisma organu I instancji z [...] stycznia 2020 r. Skarżąca w 2017 r. sprzedała 3-pokojowe mieszkanie w Ś. za kwotę [...]zł, a dnia [...] lutego 2019 r. zgłosiła się po pomoc do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. twierdząc że nie posiada już żadnych oszczędności ze sprzedaży mieszkanie. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] przyznano Skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup odzieży (50 zł) , środków czystości (70 zł), higieny osobistej (70 zł), miotły i szufelki (20 zł), baterii (30 zł), obuwia (50 zł), leków (25 zł). Odnośnie przyznania pomocy na zakup żywności Kolegium zwróciło uwagę, że z akt sprawy nie wynika, jakoby w trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny uwzględnił wniosek. Przeciwnie, zarówno z adnotacji służbowej z [...] grudnia 2019 r. jak i z kwestionariusza aktualizacji wywiadu środowiskowego wynika, że planuje się odmowę pomocy na zakup żywności, ponieważ stronie została już wypłacona pomoc na ten cel na grudzień 2019 r. W skardze złożonej do Sądu H. J. wskazując, że nie przyznano jej zasiłku celowego na wodę, która nie była odciętym medium, a nieobjęcie jej pomocą w 2018 r., doprowadziło do zwiększenia zadłużeń wobec wierzycieli i odcięcia mediów, podniosła, że organ I instancji powinien czuwać nad tym, aby nie ponosiła szkody z powodu niewiedzy co do zasad i form udzielania pomocy. Nie była informowana o możliwości przyznawania środków na inne potrzeby, jak np. środki czystości czy higieny, środki na odzież i obuwie, na przedmioty domowego użytku, które też nie były wyszczególniane i uwzględniane przez pracownika socjalnego, o których również nie wiedziała, że może być udzielona tego typu pomoc. Wyjaśniła, że w dalszym ciągu nie wie, czy pomoc finansowa, która jest jej udzielana, jest adekwatna do możliwości Ośrodka. Podała, że jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy z orzeczeniem o niepełnosprawności. Wskazała, że obecnie w dalszym ciągu odmawia się jej pomocy na uregulowanie należności, pomniejsza się zasiłki celowe, choćby względem żywności czy środków czystości i higieny. W jej ocenie, może są to faktyczne możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., ale biorąc pod uwagę całą sytuację, naruszono zaufanie do organu publicznego. Skarżąca wniosła o przeanalizowanie jej sytuacji przy uwzględnieniu dokumentacji znajdującej się w aktach, jakimi dysponuje OPS w Ś. i przyznanie pomocy na poziomie adekwatnym do jej potrzeb oraz możliwości OPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącą decyzji stanowił art. 39 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (art. 39 ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 35 ust. 2). Konstrukcja zacytowanego przepisu w sposób wyraźny wskazuje, że zasiłek celowy jest fakultatywną formą pomocy i nawet w sytuacji, gdy występują wymienione w tym przepisie przesłanki, organ nie musi go przyznać. Organ rozpatrując wniosek o udzielenie beneficjentowi pomocy, musi brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej, jak i środki finansowe, jakimi dysponuje organ na udzielenie beneficjentom tej pomocy, jak i indywidualne potrzeby beneficjentów, w tym ich sytuację życiową, materialną i zdrowotną. Co do zasady pomoc jest przewidziana dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, a do organu należy ocena z jednej strony stopnia tej trudności, a z drugiej własnych możliwości finansowych, tak aby móc udzielić pomocy osobom w szczególnie trudnym położeniu. Co zatem ważne, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), a ponadto potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Przyznanie zasiłku celowego leży zatem w granicach tzw. uznania administracyjnego, które - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 14 lipca 2017 r., I OSK 1537/16) - nie oznacza dowolności organu w rozstrzyganiu sprawy. Organ jest bowiem związany przesłankami wskazanymi w przepisach materialnych (w tym wypadku art. 2, art. 3 i art. 39 u.p.s.), stanowiących podstawę orzekania oraz przepisach procesowych (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego – w skrócie "k.p.a."), zgodnie z którymi wystąpienie tych przesłanek musi wykazać. Uznanie administracyjne obejmuje zatem także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby organ może uznać pewien zakres przyznanych już świadczeń za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Co ważne, wsparcie organu nie może stanowić sposobu na wyrównanie wszystkich niedostatków, nawet o charakterze elementarnym. Patrząc przez ten pryzmat na kontrolowaną decyzję - w ocenie Sądu - orzekające w niniejszej sprawie organy nie przekroczyły ram uznania administracyjnego oraz nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak i działały w zgodzie z celami i zasadami pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 u.p.s.). Skarżąca jako osoba znajdująca się w niedostatku, bezrobotna i niepełnosprawna, nie przekraczająca kryterium dochodowego (701 zł dla osoby samotnie gospodarującej) w świetle powołanych przepisów prawa jest uprawniona do uzyskania pomocy finansowej ze strony państwa. Odnosząc się do zarzutu skargi, że woda stanowiła medium nieodcięte, to okoliczność tę trudno jest oceniać w oderwaniu od istoty problemu, tj. z jednej strony, wytkniętych przez organy zachowań skarżącej, polegających na zmarnotrawieniu pieniędzy uzyskanych ze sprzedaży mieszkania, przez co popadła w zadłużenia, które dotyczą przecież kłopotów z opłatą wszystkich mediów, a z drugiej strony wskazanych przez organy faktów udzielania pomocy skarżącej, jak i celów pomocy społecznej przy uwzględnieniu możliwości budżetowych ośrodka. Należy wziąć też pod uwagę fakt, że do przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego wystarczyłoby by jej zasiłek stały był wyższy o 56 zł. Oznacza to, że jakkolwiek strona kwalifikuje się do udzielania pomocy społecznej, to dysponuje stałym dochodem na pograniczu kryterium dochodowego, co oznacza, że jej sytuacja dochodowa jest względnie korzystna w stosunku do wielu innych osób, których dochody są niższe lub którzy dochodów w ogóle nie mają. Należy też uwzględnić fakt, że wartość otrzymywanej pomocy z ośrodka, przekracza kwotę brakującą do osiągnięcia ww. kryterium dochodowego. Należy zwrócić też uwagę na kwestię zasadniczej natury, a mianowicie na fakt, że materialnoprawną podstawą orzekania w sprawie był art. 39 ust. 1 u.p.s. Stosownie do jego treści, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 1 u.p.s., zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę sformułowanie "może być przyznany". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, z jednej strony może bowiem przyznać zasiłek celowy, z drugiej zaś może odmówić zastosowania tego rodzaju pomocy. Sąd nie ma kompetencji w zakresie odmowy lub przyznania ww. pomocy, lecz jego rolą w sprawie o jej udzielenie jest dokonanie kontroli, czy decyzja organu nie miała cech dowolności, abstrahującej od stanu faktycznego sprawy. Istotnym było więc dokonanie przez Sąd kontroli, czy działanie w ramach uznania administracyjnego było oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy i czy argumentacja strony była przez organy rozpatrzona. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, brak było podstaw do przyjęcia, że odmowa udzielenia ulgi została dokonana z naruszeniem ww. obowiązków organów, a w szczególności by doszło do naruszenia naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a. jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy. Organy obu instancji poczyniły niezbędne ustalenia faktyczne, a ich rozstrzygnięcie zostało osadzone w realiach tych prawidłowo ustalonych okoliczności i nie miało cech oderwanej od nich dowolności. Organy wyjaśniły motywy swej decyzji, a powołanych argumentów nie sposób uznać jako przekraczające ramy uznania administracyjnego. Należy też podkreślić subsydiarny charakter pomocy społecznej. Instytucja pomocy społecznej nie została wszak powołana do zastąpienia jej beneficjentów w kompleksowym staraniu się o zaspokojenie potrzeb życiowych. Słusznie organ podkreślił zakres udzielonej już Skarżącej pomocy, wskazując, że udzielono jej już tego rodzaju wsparcia o które się ubiega tj. zakup żywności w tym samym okresie (grudzień 2019 r.), a ponadto otrzymała zasiłek celowy decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w łącznej kwocie [...]zł. Trudna sytuacja skarżącej, która nie jest kwestionowana przez organy, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na każdą zgłaszaną przez stronę potrzebę. Organy pomocowe działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe, jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyrok NSA z 19.06.2007 r., I OSK 1464/06; wyrok NSA z 25.01.2008 r., I OSK 624/07; wyrok NSA z 25.05.2016 r., I OSK 698/16). Należy jednocześnie pamiętać, że z regulacji ustawy o pomocy społecznej wynika podstawowa zasada, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest zatem aktywizacja świadczeniobiorców, a przyznawana pomoc w żadnym wypadku nie może zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.