II SA/Bd 449/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2025 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. Ś. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia 11 marca 2025 r., znak: WAB.I.6730.191.2021.SJ/WK, Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") po rozpatrzeniu wniosku M. złożonego dnia 13 lipca 2021 r., uzupełnionego w dniach 5 sierpnia 2021 r. i 29 listopada 2024 r., zmienionego dnia 27 stycznia 2025 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23 uchylającego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 541/22, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 6 kwietnia 2022 r. oraz zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 11 lutego 2022 r. – ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją garażową na nieruchomości nr ew. [...] w obrębie [...], położonej u zbiegu ulic [...] w B.. 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. Ś. (dalej: "skarżąca"), w którym wniosła o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa; - § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2023 r., Nr 164, poz. 1588 – dalej: "rozporządzenie") przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z pominięciem wysokości elewacji frontowej występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie; - § 5 ust. 2 rozporządzenia przez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie za dopuszczalne przyjęcia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 40% z pominięciem powierzchni zabudowy występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na lakonicznym, niewyczerpującym i nieprzekonującym wskazaniu okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ I instancji przy podejmowaniu decyzji, jak również niewskazaniu całości motywów, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji, w szczególności co do przesłanek uzasadniających zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia, stanowiącego wyjątek od ogólnej zasady wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. 3. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r., znak: SKO.4212.99.2025, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że teren, na którym przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o szerokość frontu działki objętej wnioskiem, wynoszącą 60 m od strony ul. [...], wyznaczono obszar analizowany o promieniu 180 m, przy czym organ I instancji rozszerzył go do granic działek, na których znajdują się budynki częściowo położone w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie funkcji zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, funkcji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, funkcji usługowej nieuciążliwej, składowej funkcji produkcyjnej oraz zabudowy garażowej i gospodarczej towarzyszącej ww. zabudowie. W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie stwierdził kontynuację funkcji zabudowy istniejącej wokół planowanej inwestycji. Następnie SKO wskazało, że obowiązkiem organu I instancji było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą. W odniesieniu do linii zabudowy analiza wykazała, że linia istniejącej zabudowy od ul. [...] i ul. [...] tworzy uskok. Linia zabudowy budynków wzdłuż południowej strony ul. [...] najczęściej oscyluje wokół 6 m od granicy z drogą. Wobec tego linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy budynków położonych przy ul. [...], [...] i [...]. W odniesieniu do terenu objętego wnioskiem linia ta znajduje się w odległości 6 m od północnej granicy działki nr [...] i ca 2 m od północnej granicy działek nr [...] Analizując zabudowę po zachodniej stronie ul. [...] ustalono zróżnicowaną linię zabudowy, wobec czego przeanalizowano położenie budynków zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Budynek zlokalizowany przy ul. [...] usytuowany jest w odległości 8 m od pasa drogowego, zaś obiekt infrastruktury technicznej położony na działce nr [...] oddalony jest w odległości 4 m od granicy działki. Kolegium wyjaśniło, że wobec takiego ukształtowania bezpośrednio sąsiadującej zabudowy na wnioskowanym terenie wyznaczono linię zabudowy będącą przedłużeniem linii zabudowy budynku na działce przy ul. [...], w odległości 4 m od wschodniej granicy działek nr [...] Dalej Kolegium wskazało, że średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi 19%, zaś działki występujące na tym obszarze są zagospodarowane w sposób zróżnicowany. Wielkość wskaźnika zabudowy kształtuje się w granicach od 2% (ogródki działkowe) do 53% (ul. Prosta 12 – zabudowa mieszkaniowa i magazynowa). Ponadto wielkość wskaźnika zabudowy kształtuje się inaczej w poszczególnych kwartałach urbanistycznych. Uznano za zasadne nawiązanie przede wszystkim do wskaźników charakteryzujących zabudowę mieszkalną. Wnioskowany teren znajduje się w obrębie kwartału ograniczonego terenem lotniska oraz ulicami: [...]. Przeanalizowano wskaźniki nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi położonymi wzdłuż ulic [...] oraz w ww. kwartale. Wskaźniki zabudowy ww. działek wynosi od 4% do 50%, a średnia wartość wynosi 18%. Największe wskaźniki na tym terenie, wynosząc 50% i 44%, występują tylko na działkach istotnie odbiegających wielkością od pozostałych, zaś kolejna największa wartość wynosi 40% dla nieruchomości z zabudową mieszkalną jednorodzinną. W ocenie organu dopuszczalne jest ukształtowanie dla planowanego przedsięwzięcia minimalnego wskaźnika na poziomie 18%, zaś maksymalnego wskaźnika na poziomie 40%. W odniesieniu do wskaźnika średniej szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że ten w obszarze analizowanym wynosi 9,5 m, co z tolerancją 20% daje przedział od 7,5 m do 11,5 m. Ponadto organ wskazał, że 40% budynków poddanych analizie stanowią zabudowania garażowe i gospodarcze, a ich parametry nie powinny stanowić wytycznej dla kształtowania przyszłej zabudowy ze względu na ich pomocniczy charakter. Organ wskazał, że uznano za zasadne nawiązanie przede wszystkim do szerokości budynków mieszkalnych położonych wzdłuż ulic [...] oraz w kwartale ograniczonym terenem lotniska, ogródków działkowych oraz ulicami: [...]. Szerokość budynków mieszkalnych w tym obszarze zawiera się w granicach od 5,5 m do 35, a średnia wynosi 13 m. Jako minimalną wartość szerokości elewacji frontowej dla terenu objętego wnioskiem przyjęto 13 m, zaś jako maksymalną wartość przyjęto 35 m. Następnie Kolegium wskazało, że z przeprowadzonej analizy wynika, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym tworzą uskok, a ich średnia wysokość wynosi 4,5 m. Ustalono, że około 40% budynków poddanych analizie stanowi zabudowę garażową i gospodarczą o wysokości elewacji frontowej w granicach od 2,5 m do 3 m. Ponadto biorąc pod uwagę zróżnicowanie wysokości elewacji w całym obszarze analizowanym od 2,5 m do 11 m, a także narożnikowe położenie terenu, uznano, że istnieją przesłanki do odstąpienia przyjęcia średniej wartości. Za zasadne uznano nawiązanie do wysokości budynków mieszkalnych położonych wzdłuż ulic [...] oraz w kwartale ograniczonym terenem lotniska, ogródków działkowych oraz ulicami: [...]. W tym obszarze wysokości budynków mieszkalnych zawierają się w przedziale od 3 m do 11 m, a najczęściej występują budynki jednorodzinne o wysokości 7 m. Kolegium wskazało, że jako wartość minimalną wysokości elewacji frontowej przyjęto 7 m, natomiast jako maksymalną 11 m, jaką ma najwyższy trzykondygnacyjny zespół zabudowy wielorodzinnej położony przy ul. [...]. Ponadto organ wyjaśnił, że z uwagi na geometrię dachów w obszarze analizowanym przyjęto dla planowanej inwestycji dach płaski o kącie nachylenia do 5 stopni, co szczegółowo uzasadniono w analizie. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzona przez organ I instancji analiza nie budzi wątpliwości, a wszystkie parametry z niej wynikające zostały szczegółowo uzasadnione. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę i uzyskał wymagane uzgodnienia. Odnosząc się do wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23 Kolegium wyjaśniło, że ponowna analiza organu I instancji obejmowała zabudowę przy ul. [...] (działka nr [...]), której nie było na wcześniejszym etapie postępowania, gdyż zabudowa ta znajduje się w niewielkiej odległości od wnioskowanego terenu, a parametry tej zabudowy pozwalają na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Natomiast odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że są one nieuzasadnione, bowiem organ I instancji przeprowadził wnikliwą analizę urbanistyczną powołując się na konkretne przepisy rozporządzenia. Ponadto inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólnie stwierdzenia, że możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju inwestycji, co nie oznacza jeszcze, że otrzyma on pozwolenie na budowę. 4. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 170 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji całkowite pominięcie oceny faktycznej i prawnej dokonanej w wyroku z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23, zgodnie z którą zabudowa wielorodzinna na terenie objętym wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa; - § 7 ust. 4 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z pominięciem wysokości elewacji frontowej występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie; - § 5 ust. 2 Rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 40% z pominięciem powierzchni zabudowy występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie; - art. 77 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także pełne uznanie interesu prywatnego inwestora oraz całkowite zlekceważenie interesu społecznego (tj. dobra lokalnej społeczności), co stało się na skutek m.in. jednostronnej oceny materiału dowodowego: wyjątkowo przychylnej dla Inwestora, a niechętnej wobec dowodów i argumentów przedstawianych przez innych uczestników postępowania; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na lakonicznym, niewyczerpujących i nieprzekonującym wskazaniu okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ odwoławczy przy podejmowaniu decyzji, jak również niewskazaniu całości motywów, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji, w szczególności co do przesłanek uzasadniających zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia, stanowiącego wyjątek od ogólnej zasady wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy powinna ona podlegać uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na uchybienia przepisom postępowania przez organ I instancji, wskutek czego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie nie został wyjaśniony. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą sformułowane zarzuty. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 6. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że z uwagi na datę złożenia wniosku (13 lipca 2021 r.) o ustalenie warunków zabudowy podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. W myśl bowiem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 4 ust. 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 1), zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2). Powyższe koresponduje z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w świetle którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. 7. Do kwestii niespornych i które nie budzą wątpliwości należy sam tryb procedowania z uwagi na brak planu miejscowego dla terenu, którego dotyczył wniosek. Sąd podziela też w pełni ocenę Kolegium co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz prawidłowości ustaleń faktycznych, w tym ustaleń stanowiących podstawę dokonania tejże analizy za wyjątkiem kwestii, o których mowa będzie niżej. Kwestie te dotyczą wniosków z analizy, w szczególności wykazania przyczyn do zastosowania przepisów szczególnych, dopuszczających odstępstwo od ustalania parametrów zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że aktualnie obowiązującym rozporządzeniem regulującym kwestie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Natomiast zgodnie z § 12 ww. rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak więc, z uwagi na fakt, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wniesiony został dnia 13 lipca 2021 r. zastosowanie w niniejszym postępowaniu mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze). Odnosząc się do powyżej wskazanych kwestii spornych wyjaśnić należy, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowa analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy, nie kolidujący z taką całością element. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i to głównie z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego). Jeżeli chodzi o dobór poszczególnych wskaźników urbanistycznych i architektonicznych wskazanych m.in. w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz w poszczególnych przepisach rozporządzenia, zwłaszcza wówczas, gdy przyjmowane jest odstępstwo od prawidłowo ustalonych wartości średnich, należy się kierować założeniem, że parametry te powinny być dostosowane do warunków zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących, tak aby nie doszło do dysharmonii w zakresie ładu przestrzennego. Tym samym zasada kontynuacji nie oznacza realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właściciela nieruchomości, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (zob. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18; z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23). 8. Podkreślenia wymaga, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej ww. wnioskiem przed jego modyfikacją w dniu 27 stycznia 2025 r. było przedmiotem procedowania przed tutejszym Sądem, jak i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23, NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 541/22, a także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 6 kwietnia 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 11 lutego 2022 r. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Zatem rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd zobowiązany był uwzględnić istnienie w obrocie prawnym wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 964/23. Pierwszą wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie kwestią jest to, czy projektowana funkcja inwestycji może być uznana za kontynuację dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym lub jej funkcjonalne dopełnienie. Kwestia ta wiąże się z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa. Standardowa charakterystyka tej zasady i jej aspekty zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie ma potrzeby jej powielenia. Wskazać jedynie można, że w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego. Przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Warunek kontynuacji funkcji jest też rozumiany w taki sposób, że nie zostanie on spełniony, gdy projektowana inwestycja będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07; 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08; 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08). Warunkiem oceny zachowania dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy przez wnioskowaną inwestycję jest prawidłowość i zupełność ustalenia stanu faktyczny sprawy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że analiza urbanistyczna winna zawierać precyzyjne i niewątpliwe ustalenie wszystkich istotnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji prawidłowa ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowym (zob. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). Ścisłość ustaleń jest szczególnie wymagana, gdy projektowana inwestycja nie odpowiada dominującej funkcji zabudowy w analizowanym obszarze. Tak jest również w niniejszej sprawie, bowiem w obszarze analizowanym jedynie na działkach przy ul. [...] i przy ul. [...] i [...] znajduje się zabudowa mieszkalna wielorodzinna, natomiast na większości z pozostałych analizowanych działek znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa nieuciążliwa, składowa, produkcyjna, techniczna oraz garażowa i gospodarcza. Podkreślenia wymaga, iż projektowana inwestycja polegać ma na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją garażową na nieruchomości nr ew. [...] w obrębie [...], położonej u zbiegu ulic: [...] w B.. Działki te położone są w kwartale urbanistycznym pomiędzy ulicami: [...] i lotniskiem, w którym dominującą zabudową jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tym miejscu wskazać należy, że w ocenie strony skarżącej sporne są ustalenia organu co do parametrów zabudowy określanych w trybie rozporządzenia, w szczególności wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu inwestycji oraz parametry wysokości elewacji frontowej budynków. Ponadto zdaniem skarżącej planowana inwestycja znacząco odbiega od charakteru istniejącej zabudowy. Przechodząc zatem do oceny analizy urbanistycznej w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że wniosek inwestora został zmodyfikowany w dniu 27 stycznia 2025 r. z uwagi na wybudowanie przy ul. [...] budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co w ocenie inwestora znacząco zmieniło stan faktyczny niniejszej sprawy i miało wpływ dla potencjalnego ustalenia warunków zabudowy na terenie planowanej inwestycji. Stanowisko to jednak nie jest prawidłowe. W wyroku z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla wydania decyzji pozytywnej nie jest wystarczające istnienie w obszarze analizowanym jednej działki, która jest zabudowana tożsamą funkcją, jaką proponuje obecnie inwestor. Aktualnie w obszarze analizowanym oprócz zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej przy ul. [...] i [...] znajduje się także zabudowa mieszkalna wielorodzinna przy ul. [...]. Należy jednak zauważyć, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...], tworząc z nimi spójny układ urbanistyczny między ulicami: [...]. Działki, których dotyczy planowana inwestycja znajdują się natomiast w kwartale urbanistycznym pomiędzy ulicami: [...] i lotniskiem. Powyższa zabudowa mieszkalna wielorodzinna nie znajduje się zatem w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji i nie tworzy z tym terenem wspólnego kompleksu urbanistycznego. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji byłoby możliwe i dopuszczalne, gdyby zabudowa tego rodzaju znajdowała się w bliskim sąsiedztwie i tworzyła z terenem planowanej zabudowy spójny kompleks urbanistyczny poprzez uzupełnienie, poszerzenie czy nawiązanie. W bezpośrednim oraz dalszym sąsiedztwie terenu inwestycyjnego został jednak ukształtowany jednolity zespół zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Tym samym sięganie do oddalonej od terenu inwestycji jednostkowej w obszarze analizowanym zabudowy wielorodzinnej, nadto znajdującej się w odrębnym kompleksie urbanistycznym, prowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na co też wskazał NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23. Tożsame stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1373/21, odnoszącym się do kompleksu działek położonych na zbiegu ul. [...] i [...], w tym samym kompleksie zabudowy jednorodzinnej. Działki bowiem nr [...] i [...] z obrębu [...], położone u zbiegu ul. [...] i [...] sąsiadują z terenem niniejszej inwestycji w ten sposób, że oddziela je od terenu inwestycji jedynie działka nr [...] zabudowana domem jednorodzinnym, niezabudowana działka nr [...] oraz zabudowana domem mieszkalno-gospodarczym działka nr [...]. Dalej znajduje się działka [...], wąska, oznaczona jako ul. [...] (vide mapa k. 12 akt adm.). Teren objęty sprawą sądową (sygn. akt II OSK 1373/21) oraz niniejszą sprawą - tworzy zwarty kompleks jednorodnej zabudowy między ulicami Wczasową, Rynarzewska i Ziemską. Zabudowany jest wyłącznie zabudową mieszkalną jednorodzinną i towarzyszącą gospodarczą. Za uzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia przez błędną wykładnię i uznanie, że dopuszczalne jest ustalenie maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej z pominięciem wysokości elewacji frontowej występującej na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Kluczowe dla ustosunkowania się do tego zarzutu jest przeanalizowanie zasad ustalania cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Otóż rozporządzenie w zależności od rodzaju parametru przyjmuje zasadę: obowiązującej linii zabudowy (jako przedłużenie istniejącej linii), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (średni wskaźnik dla terenu analizy), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (średni wskaźnik dla terenu analizy), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (przedłużenie odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), geometrii dachu (dachy w obszarze analizowanym). O ile pewne parametry należy odnieść do istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym i średniej wyliczonej w oparciu o wszystkie zabudowane działki, o tyle dwa parametry (linia zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) jednoznacznie mają nawiązywać do najbliższej zabudowy, aby zachować jednolitą kompozycję przestrzenną wysokości oraz odległości od pasa drogowego. Trudno bowiem założyć, aby ład przestrzenny był zachowany poprzez lokowanie budynku wyższego w zabudowie jednolicie niższej. Punkt ciężkości zatem jest położony na działki bezpośrednio sąsiadujące, najbliższe terytorialnie, bowiem wyrażenie "przedłużenie" sugeruje odniesienie się w ramach jednej linii do tego, co najbliżej. Tym samym przyjęcie, że możliwe przy ustaleniu wskaźnika wysokości jest sięgnięcie do oddalonej zabudowy (tutaj działki przy ul. [...] i [...] oraz działka przy ul. [...]), nie mogącej stanowić przestrzennego przedłużenia, stanowi naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczalne jest ustalenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23). W orzecznictwie NSA przyjmuje się jednolicie, że odstępstwo od reguły uzasadnione powinno być wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w treści analizy. Naczelnym celem planowania przestrzennego jest bowiem uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1923/20; por. także wyroki NSA z: 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17; z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 336/18 oraz z 30 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1330/18). Z analizy wynika, że budynki mieszkalne w obszarze analizowanym mają wysokość do gzymsu lub w attyce w przedziale od 3 m do 11 m, przy czym przeważają budynki o wysokości 7 m. Jedynie zabudowa przy ul. [...] i [...] oraz budynek przy ul. [...] mają w attyce wysokość 11 m. Są to jedyne trzy budynki, które mają taką wysokość, a nadto pozostają w odrębnym kompleksie zabudowy. Tym samym wyznaczona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej min. 7 m w nawiązaniu do najbliższej zabudowy jednorodzinnej była jak najbardziej prawidłowa. Natomiast przyjęty maksymalny wskaźnik na poziomie 11 m, w nawiązaniu do odległej zabudowy wielorodzinnej, znajdującej się w odrębnym kwartale urbanistycznym, jest wątpliwy. Zastosowano tym samym § 7 ust. 4 rozporządzenia, ale zasadność zastosowania wyjątku od zasady nie została w żaden sposób urbanistycznie wykazana, poza chęcią inwestora realizacji inwestycji o takim parametrze (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23). Jako zasadny okazał się także zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia. Założeniem bowiem wyznaczenia tego wskaźnika na poziomie minimum 18% i maksimum 40% było przyjęcie jako wzorca zabudowy – zabudowy jednorodzinnej (mocno zróżnicowanej), tym samym obiektywnie mniejszych gabarytów budynku. Natomiast w tym wypadku parametry budynku wielorodzinnego są daleko wyższe od zabudowy jednorodzinnej, co mogłoby spowodować powstanie dużej bryły pośród zabudowy jednorodzinnej. W przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, przepis rozporządzenia jako zasadę przyjmuje odniesienie się do średniego wskaźnika przy uwzględnieniu zabudowy z całego obszaru analizowanego, nie tylko najbliższej zabudowy. Wyliczony w analizie średni wskaźnik wyniósł 18%. Tym samym przyjęty minimalny na poziomie 18% jest zgodny z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże nie wynika z analizy, aby obiektywnie uzasadnione było sięgnięcie przy ustalaniu intensywności zabudowy do zabudowy jednorodzinnej, zamiast wielorodzinnej. 9. W ocenie Sądu z całej analizy i uzasadnienia decyzji wyłania się zatem obraz, że organy określiły dla inwestycji parametry na podstawie najkorzystniejszych dla inwestora wskaźników, co w zakresie wyznaczenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu inwestycji, czy też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie zostało uzasadnione w sposób nie budzący wątpliwości co do takiego doboru parametrów. Wprowadzając tak korzystne dla inwestora i tak daleko odlegle od wartości średnich odstępstwa organy powołały się na przepisy rozporządzenia umożliwiające zastosowanie odstępstw od reguł ogólnych ustalania wskaźników i parametrów nowej zabudowy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Są to natomiast regulacje szczególne, a zatem odstępstwo od parametrów średnich winno być uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zabieg polegający na określaniu parametrów inwestycji przez nawiązywanie do wybranych w obszarze analizowanym, najbardziej pasujących do wskazanych we wniosku wartości, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego nie jest uznawany za wystarczająco zgodny z wymaganiami ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17; 30 maja 2019 r., II OSK 1330/18 i 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/18). Takiego usprawiedliwienia uzasadnienia obu decyzji nie zawierają. Co więcej, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się niemalże wyłącznie do argumentacji przytoczonej w decyzji organu I instancji, a co za tym idzie niewyczerpująco i lakonicznie odniósł się do zarzutów odwołania. 10. Uznając podniesione w skardze zarzuty za zasadne wobec stwierdzonego wyżej naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 i § 7 ust 4. rozporządzenia, należało uwzględnić skargę, gdyż uchybienia te miały lub mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Ze względu na konieczność uzupełnienia analizy urbanistycznej i omówioną wyżej potrzebę uzupełniania postępowania dowodowego należało uchylić również decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organ będzie związany dokonaną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (200 zł), opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika będącego radcą prawnym Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). J. Janiszewska-Ziołek T. Wójcik M. Pawełczak