II SA/Bd 466/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 18 marca 2022 r. nr XLVI/374/2022 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. 1. Uchwałą z dnia 18 marca 2022r. nr XLVI/374/2022 Rada Miejska w Mroczy, na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 1728 - dalej "u.o.z."), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na rok 2022r., stanowiący załącznik do uchwały. 2. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią zarzucając naruszenie art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących na całym obszarze Miasta i Gminy Mrocza wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na rok 2022r., stanowiący załącznik do uchwały nr XLVI/374/2022. W uzasadnieniu skargi, po przywołaniu art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, Prokurator stwierdził, że obowiązkiem gminy jest precyzyjne i konkretne określenie sposobu realizacji zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu ich bezdomności. W ocenie Skarżącego regulacja § 3 ust. 3 uchwały cechuje się zaś dużym stopniem ogólnikowości, bowiem nie ustalono miejsc i częstotliwości dokarmiania kotów. Zdaniem Skarżącego, powołana regulacja jest niepełna, bowiem nie wskazano w sposób wyczerpujący, obejmujący zakresem pełen obszar Miasta i Gminy Mrocza, miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Burmistrz Miasta i Gminy Mrocza wyjaśnił, że Rada Gminy wypełniła dyspozycję ustawową i dostatecznie precyzyjnie określiła miejsca zawężając punkty występowania siedlisk kotów do miejscowości na terenie gminy, w których zidentyfikowano takowe. Organ w § 3 pkt 2 załącznika do Uchwały uchwalił m.in., że w urzędzie prowadzona jest ewidencja miejsc bytowania kotów - na tej podstawie ustalane są miejsca na terenie gminy, w których bytują koty. W ciągu roku miejsca te ulegają zmianie i z tego też powodu organ odstąpił od regulowania w sposób "sztywny" w uchwale (np. poprzez podanie ulic czy też numerów działek) punktów bytowania kotów (podano jedynie miejscowości, w których siedliska kotów zostały zidentyfikowane). W ten sposób uchwała może być wykonywana w sposób ciągły bez konieczności każdorazowej zmiany w razie pojawienia się nowego lub zmiany miejsca bytowania zwierząt. Tym samym w ocenie organu wypełniona została dyspozycja ustawowa określająca zakres programu - organ uchwalił sposób działania w zakresie ustalania miejsc oraz określił te miejsca (Wiele, Drzewianowo, Ostrowo) wraz z częstotliwością dokarmiania (codziennie). 4. W piśmie z dnia 13 czerwca 2022r. Prokurator wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. 5. W piśmie z dnia 17 czerwca 2022r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 6. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."). sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. 7. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 18 marca 2022r. nr XLVI/374/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na rok 2022r.", dla której szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 11a u.o.z. który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z treści art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 u.o.z., należą do kompetencji rady gminy. Program, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., tj. sprawy: - zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; - opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; - odławiania bezdomnych zwierząt; - obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; - poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; - usypiania ślepych miotów; - wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; - zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 5 u.o.z., program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 173/18, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 195/17, z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zakres delegacji ustawowej wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Jednocześnie w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania – musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. Nie mogą mieć charakteru blankietowego i odsyłać do bliżej nieokreślonych umów (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r, sygn. akt II SA/Bd 971/20, WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1641/17). 8. W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią zarzucając naruszenie art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez zaniechanie wskazania konkretnych miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących na całym obszarze Miasta i Gminy Mrocza wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na rok 2022r., stanowiący załącznik do uchwały nr XLVI/374/2022. Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że sprawa w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym była już przedmiotem orzekania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 29 marca 2022r. sygn. akt II SA/Bd 1437/21 oddalił skargę Prokuratora na uchwałę Rady Miejskiej w Mroczy z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr XXXVIII/295/2021, w sprawie zmiany uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Mrocza na rok 2021r. Zarówno powyższa uchwała z 2021r. jak i poddana obecnie kontroli uchwała zawierają analogiczne regulacje w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Stanowisko zawarte w powyższym orzeczeniu Sąd w niniejszym składzie podziela, zatem posłuży się argumentacją zawartą w uzasadnieniu tego wyroku. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy gminnego programu mają charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy powinna zatem zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Podkreślić też należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 29 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18, i z dnia 22 marca 2017r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16). Rozstrzygając o zasadności postawionego zarzutu wskazać najpierw należy, że prawodawca lokalny w zakwestionowanym § 3 ust. 3 załącznika do uchwały wskazał m.in., iż opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie Gmina Mrocza realizuje poprzez codzienne dokarmianie kotów w punktach znajdujących się w miejscach ich przebywania w miejscowościach Ostrowo, Wiele i Matyldzin. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora zarzucającym zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Miejska ograniczyła się bowiem wyłącznie do sformułowania zrębowych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy i tym samym nie wyczerpała delegacji ustawowej. Nie poruszono w regulacji chociażby kwestii miejsc bytowania (legowisk) kotów wolno żyjących, ani w zakresie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania tych miejsc, ani w zakresie monitorowania skupisk już zidentyfikowanych. Brak jest również regulacji w zakresie tego, jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. Wbrew stanowisku organu wskazać należy, że uchwała podjęta w zakresie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi musi być uchwałą wykonalną, a więc jej ustalenia nie mogą mieć charakteru planu ogólnych założeń, ale w sposób konkretny (tj. wykonalny) winna regulować kwestię delegowaną gminie przez ustawodawcę. W zaskarżonym zakresie (art. 11a ust. 2 u.o.z.) uchwała musi zawierać zatem regulacje o takim stopniu szczegółowości, który pozwoli na jednoznaczne stwierdzenie sposobu wypełniania zadania w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Pamiętać należy, że program opieki jest aktem prawa miejscowego, skoro więc stanowi on o prawie obowiązującym na terenie danej gminy, musi zawierać przepisy dające się stosować w konkretnych stanach faktycznych zaistniałych na terenie tej gminy. Nie jest to jednak, w ocenie Sądu, wbrew wnioskom skargi, naruszenie uzasadniające wyeliminowanie wskazanego § 3 ust. 3 uchwały z obrotu prawnego. Wyeliminowanie z komentowanego programu opieki nad zwierzętami zaskarżonego paragrafu spowodowałoby bowiem, że uchwała ta pozbawiona zostałaby instytucji regulującej kwestię dokarmiania kotów wolno żyjących. Skutkiem tego byłoby pozostawienie w obrocie uchwały w sprawie gminnego programu opieki nad zwierzętami nie zawierającej przepisów realizujących delegację z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Stwierdzenie nieważności wskazanego paragrafu, jak chce tego Prokurator, byłoby w ocenie Sądu środkiem nadmiernym w kontekście treści całej uchwały i skutków prawnych, jakie ona wywołuje. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.